欧盟食品安全法律体系的演进

　　自共同农业政策时起，欧共体就开始致力于加强食品安全的管理工作，着手制定食品方面的法规。后来疯牛病、二恶英等疫情频繁发生，给欧盟的食品安全以沉重打击。为了恢复消费者对食品安全的信心，欧盟进行改革，不仅加强对食品安全的管理，还制定了一系列法律，建立完善的食品安全法律体系确保食品“从农田到餐桌”全过程安全。欧盟食品安全法律体系的发展主要经历以下几个阶段：

　　一、酝酿阶段

　　从欧共体共同农业政策的建立到1996年疯牛病爆发，是欧盟食品安全法律体系的酝酿形成阶段。

　　二战后欧洲各国的农业遭到严重破坏。20世纪50年代欧共体6国有175万农业人口，农场规模平均只有10英亩，只能满足其85%的粮食需求。欧洲大部分国家的肉、脂肪等食品严重供应不足。面对这样的局面，食品供应成了国家安全问题，也成为各国政府首要考虑的问题。于是，共同农业政策应运而生。在共同农业政策的指导下，欧共体的粮食产量成倍提高。食品供应得到了保证，食品供应短缺现象得到了很好的解决。

　　由于共同农业政策以大量的价格补贴方式来促进农产品增长。在利益驱使下，欧洲开始采用集约化生产方式，农民大量使用化肥和杀虫剂。同时为了降低成本，农民使用有病的动物的骨粉、下水等作饲料，导致疯牛病、口蹄疫等疾病频繁发生，欧洲食品安全受到严重威胁。

　　二、改革阶段

　　从1996年英国疯牛病爆发到2000年“食品安全白皮书”的发表，是欧盟食品安全法律体系改革发展阶段。

　　在欧盟，食品安全问题一直由成员国自行监督管理。有的成员国为了自身经济利益的考虑，有时甚至隐瞒食品安全事件。英国疯牛病就是一个典型案例。疯牛病其实早在1985年就已经在英国出现，英国政府担心倘若走漏了风声，可能会影响到出口，并会产生争执影响，决定严格垄断相关的研究工作，封锁消息。只把疯牛病当做兽医学上的而一个普通案例，仍然销售牛肉并出口到其他国家。英国政府于1996年才宣布，疯牛病可能会因为食用被感染牛肉而传播给人类。此言一出立即引起全球范围的恐慌。欧盟各成员国和其他国家纷纷禁止进口英国牛肉。疯牛病不仅使英国付出沉重的代价，还使欧盟蒙受巨大损失。截止2000年11月，欧盟牛肉销售量下降了27%。欧盟为了治疗疯牛病的费用预计高达20亿欧元。据估计，欧盟因疯牛病可能宰杀了200万头牛。

　　随着欧洲一体化的深入，欧盟当局认识到，食品安全问题已超出一国的控制范围，食品安全必须靠基本的法律作保障和独立的机构进行管理，欧盟必须采取共同的行动加强食品安全管理。于是欧盟在2000年正式发表“食品安全白皮书”。目的就是要实现欧盟享有高水平的食品安全保护标准。“白皮书”提出了一项根本改革计划，它要求食品安全立法需要纵贯整个食物链、横跨所有食品部门、包括各个决策层面、涵盖政策制定的所有阶段。“白皮书”确立了欧盟食品安全法律体系的基本原则，为欧盟食品、饲料生产和食品安全控制提供了全新的法律基础。但“白皮书”没有以官方通报的形式发布，不是规范性立法文件不具有约束力。

　　三、现阶段

　　从2002年“食品安全白皮书”的发表至今，是欧盟食品安全法律体系适时调整、日臻完备的阶段。

　　根据“白皮书”的决议，欧盟于2002年颁布了欧洲议会和理事会第178/2002号法规，该法规就是著名的《通用食品法》。该法是部纲领性法规，强调原则要求和框架建设，其又被称为欧盟食品安全的基本法。

　　2004年4月，欧盟为了进一步完善立法，为《通用食品法》制定相应细则，公布了4个补充法规：①欧盟第852/2004号法规“食品卫生条例”；②欧盟第853/2004号法规“供人类消费的动物源性食品特殊卫生条例”；③欧盟第854/2004号法规“动物源性食品的官方控制组织条例”；④欧盟第882/2004号法规“欧盟食品安全与动植物健康监管条例”。这4个法规涵盖了HACCP体系、可追溯性、饲料和食品控制以及从第三国进口食品的官方控制等方面的内容，被统称为“食品卫生系列措施”。

　　2005年3月欧委会提出的新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》。从某种角度说，《欧盟食品及饲料安全管理法规》是《通用食品法》的贯彻和细化。与欧盟以往的食品安全法规相比，新出台的法规不仅强化了食品安全的检查手段，提高了食品的市场准入标准，实行食品经营者问责制，还要求进入欧盟市场的食品从初级阶段就必须符合食品安全的标准。

　　除了这些基础性法律规定，欧盟还在食品卫生、食品标签、转基因食品等多方面制订了具体要求。短短几年时间，欧盟已经形成了以“食品安全绿皮书”为基本框架，以“食品安全白皮书”为核心，《通用食品法》为基本法的完善的食品安全法律体系。

　　欧盟食品安全法律体系分为两个层次:第一层是以食品安全基本法为代表的食品安全领域的原则性规定；第二层是在以上法规确立的原则指导下形成的一些具体措施和要求。对具体措施和要求的立法，欧盟又采取两种方式:“普遍性立法”(也叫横向立法)和“专项性立法”(也叫纵向立法)。横向立法是欧盟对食品某领域提出框架指令，欧盟理事会和欧委会再根据此框架指令制定具体法规。如针对食品添加剂、标签等的法律。纵向立法是针对特定食品制定具体的法规。如针对可可粉和巧克力、食糖等的法律。欧盟食品安全立法是一个典型的“伞状”结构，基本法的完善起到了坚实的支撑作用，使其他法律在此基础上以横向、纵向地方式不断完善食品安全的监管，以实现“从农田到餐桌”的全程式、从传统产品到新产品的全覆盖。这种“伞状”的法律体系，为保证欧盟食品安全提供了坚实的法律基础和法律保障。