对一些国家和政府间组织关于欧盟化学品新政策评议的分析研究

　　背景

　　2003年5月欧盟委员会在其网站上公布了其化学品新政策(REACH制度)的草案，公开向社会征求意见。此后欧盟通知了WTO/TBT委员会，告知此事项，5月22日WTO秘书处以G/TBT/W/208文件散发各成员。欧盟征求意见的截止日期定为2003年7月10日。此事件在全球范围引起剧烈反响，9个欧盟成员国政府和23个政府机构；10个非欧盟成员国政府和11个政府机构；67个非政府组织；309个行业协会及大量的公司和个人对此提出了评议意见，共6500条。

　　据海关统计资料显示，2002年我国向欧盟出口化工品44.19亿美元,其中塑料及橡胶制品为16.20亿美元,占36.7%;无机、有机化工原料为18.32亿美元,占41.45%；各种化工中间体等为9.67亿美元,占21.85%。涉及到海关税则号900多个，出口创汇在1000万美元以上的商品有50多个大类，出口量在1000吨以上的化学品有230多种，超过100吨的化学品有500多种。从我对欧盟化工出口产品结构可以看出，多数为大宗、低值、原料性的、生产过程污染比较严重的产品，也是欧盟不可缺少的基础化工产品。另据海关统计资料显示，2002年我国从欧盟进口化工产品52.43亿美元，占23.12%；各种染料、颜料及精细化工品等为25.31亿美元，占48.27。涉及到海关税则号1100多个，进口额在1000万美元以上的商品有60多个大类。我国向欧盟进口的化学品主要是高档的、高附加值、我国目前急需的化工品。由此可见，欧盟化学品新政策将对中国与欧盟的众多产品的贸易产生巨大影响，有必要对此进行深入的研究。

　　目标

　　为全面掌握欧盟化学品新政策的内容和实施规则、准确理解化学品注册、评估、许可(授权)和限制的程序，及时提出我国对该法规的评议意见，了解该法规执行过程中的问题及关键点，为相关行业提供预警信息，保护我国的经济利益，促进国际贸易的发展，中国WTO/TBT国家通报咨询中心专门组织了“欧盟化学品新政策跟踪研究课题”。本研究项目涵盖在此课题之中，目的是通过对所选对象的评议内容的研究，了解其他国家和组织对欧盟化学品新政策的态度和立场、关注的问题、提出的建议、评议的方法，便于深入理解REACH制度的内涵，为我国进一步向欧盟提出评议意见提供内容和方式上的参考，同时寻找重点研究方向。

　　选择研究对象的原则

　　如上所述，在世界范围从国家政府、各种机构、企业到个人提出了众多的意见，由于资源的限制，不可能对全部发展内容进行研究，因而按照经济发展状况和所在区域选择了一些重点研究对象。由于我们的研究目的主要在为政府提供评议REACH制度的技术支撑，所以重点定位在研究其他国家政府和政府间组织提交的评议意见上。

　　在欧盟成员国中，英国的评议内容比较详尽，且英国在欧盟中占有一定的主导地位，因此我们选择英国作为欧盟成员国的代表进行研究。

　　北美洲是欧盟的重要贸易伙伴，其三个主要国家-美国、加拿大和墨西哥经济发展水平有差异，在世界经济舞台上占有不同的地位。选择这三个国家作为研究对象，既可一起代表一个地区，又可分别代表发达国家和发展中国家。

　　选择新加坡是将其作为亚洲和发展中国家的代表进行研究。

　　OECD即经济合作发展组织，OECD成立于1961年，其前身是欧洲经济合作组织(OEEC)，目前共有30个成员国，包括澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克、丹麦、芬兰、法国、德意志、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国等30个成员国。还包括国际能源代理机构、核能代理机构、欧洲交通部长会议、发展中心、教育研究和创新、Club du Sahel等6个半自治的代理机构。包括了几乎所有发达国家，国民生产总值占全世界三分之二。OECD的职能主要是研究分析和预测世界经济的发展走向，协调成员国关系，促进成员国合作，经常为成员国制定国内政策和确定在区域性、国际性组织中的立场提供帮助。因此我们选择OECD作为政府间组织的代表进行研究。

　　关于6个研究对象对REACH制度评议的综合分析

　　1.6个国家和组织对REACH制度的基本态度

　　由如上6个国家和组织的评议内容可以看出，由于经济发展水平的不同，在化学品管理方面的领先水平不同，使他们在评议中强调的问题不同。6个国家和组织均未对这一制度的整体思路表示赞同，只是美国、加拿大对REACH制度声称要达到的保护环境、保护人类健康的目标表示支持。英国作为欧盟的成员国，没有明确表达对REACH制度整体框架的批评，但详尽地列举了REACH制度中存在的问题，这是因为他的利益和欧盟的整体利益是相同的。

　　美国则因这一制度将使美国对欧出口的大多数产品受到影响，在表示赞同欧盟保护环境、保护人类的目标的同时，尖锐地批评REACH制度采用了繁杂的方法管理化学品，造成成本昂贵，并难以实施，有碍创新、有损全球贸易。

　　加拿大因其是对现有化学品对人类或环境带来危险进行评审和定级的唯一国家，在评议中多次提及希望欧盟能分享他们的经验，并提出了可以进行双边合作的领域。

　　墨西哥政府作为一个贸易大国，对REACH制度的态度非常鲜明，批评欧盟的这一制度有悖于WTO原则，将对贸易产生负面影响，复杂的认可程序是不可行的，并对欧盟执行REACH的能力表示怀疑。新加坡由于其化学工业理事会提交了比较详尽具体的评议，政府的评议比较原则，主要提出的是REACH的歧视性问题。这种担忧可以代表相当一部分发展中国家的想法。

　　OECD由于已经开始了化学品管理的多边合作，希望欧盟能有所借鉴，并向欧盟提供了相关的资料。我们认为这是OECD希望欧盟的REACH制度能与其现有制度相协调。OECD特别提请欧盟考虑美国、加拿大和澳大利亚的经验。

　　2.指出REACH制度的复杂性有碍其实现预定的目标

　　他们在评议中指出欧盟对所有的化学品进行管理，没有充分估计到工作量和数据量，以及可以从事这一工作的资源和人员数量，并且没有将资源集中应用于对人类健康和环境可能存在重大风险的化学品，使其在实现保护环境、保护人类健康的目标时遇到障碍。英国提请欧盟考虑建立全面化学品评价的可行性、数据量和管理的必要性。

　　3.对该制度适用的WTO原则提出质疑

　　新加坡和墨西哥认为欧盟应按照TBT协定对其制定技术法规的合理性做出具体的解释。TBT协定要求WTO成员在技术法规的制定、采用和实施上均不应给国际贸易造成不必要的障碍，同时不应比实现正当目标所必须的有更多的贸易限制。他们指出发布法规中的技术规定必须明显的与正当目标相匹配。如果认为执行此类措施超出了所保护利益的范围，该技术法规将缺乏证明它正当存在的实质性的基础，因此将被认为是不必要的国际贸易壁垒。

　　4.欧盟有必要与国际现有的相关工作结合，尽可能地在制度上达到协调

　　美国、加拿大、墨西哥和OECD都认为欧盟没有充分认识到国际上在化学品引起风险问题的管理上所做的工作和努力，没有借鉴其他国家的作法，也没有与国际上、其他国家已取得的成就谋求一致。这种不协调将对贸易产生巨大的影响，给市场准入制造障碍。希望欧盟能集中力量于对健康和环境造成最大危险的物质，补充而不是取代目前国际上所做的工作。

　　5.管理的可行性问题

　　英国对REACH制度的管辖范围提出疑义，认为欧盟有必要考虑对化学品进行全面评价的可行性和必要性。美国和墨西哥的评估基本一致，认为在REACH制度实施的前十年，欧盟的测试能力只能满足REACH的25%-30%。对每一种化学物质以生产商为单位的注册，加大了管理的难度和数据量，建议采用一种物质注册一次的方式，并建议对风险较低的物质应允许使用统一许可(授权)的方式。所有这些评议均抱怨REACH的程序复杂，要求欧盟简化程序。

　　另外，REACH对化学品按照数量进行管理的方法也遭到质疑。各方认为就该按物质的风险程度和毒性大小确定优先级，根据优先级的不同采取不同的管理方式才合理。

　　6.对贸易的负面影响及对中小企业的冲击

　　美国、加拿大、墨西哥和新加坡均明确表示REACH将对贸易产生重大的负面影响。REACH涉及到数百亿美元的化学品和下游产品，冲击到几乎所有的工业行业。它不仅增加了化工行业的成本、费用和管理负担，也给化学品的下游用户带来了同样的问题。这一点对中小企业尤其严重。中小企业失去竞争力，就将失去市场份额。

　　新加坡提出REACH制度没有对在欧盟生产，但全部出口到欧盟以外地区的产品进行管制，具有歧视性。这样在增加了欧盟进口产品的成本的同时，没有增加欧盟出口产品的成本。

　　7.信息共享和团体注册的问题

　　各评议均对信息共享持赞成态度，但对认为信息共享在操作有许多实际问题。共享数据不仅可以避免重复动物试验，还可以节约成本。应鼓励建立共享数据的团体，并为此建立激励机制。但在信息共享的问题上必须处理好商业秘密信息和成本分摊问题。

　　结论

　　通过以上分析，不难得出如下结论：

　　1.欧盟应尽可能使REACH制度与国际上现行的化学品管理的多边合作相协调，补充其不足。

　　2.欧盟应审查REACH制度的可行性，简化程序，将重点放在对人类健康和环境危害程度高的化学品上。

　　3.REACH制度将给贸易带来巨大的负面影响是确信无疑的。

　　4.诸多的管理细节问题说明REACH制度尚不够完善。

　　对REACH制度原则上的问题各国的评议观点是相近的。如果通过这次评议不能使REACH制度的草案有一些原则性的改变，则今后欧盟再做改动的可能性不大。我们应把重点为放在对REACH程序性问题的研究上，一方面促使其更合理，一方面做好应对准备。