中国对欧盟G/TBT/N/EEC/52号关于化学品新政策提案通报的评议意见

　　中国赞赏欧盟向世贸组织通报了(G/TBT/N/EEC/52及G/TBT/N/EEC/52/add.1)关于化学品注册、评估、许可和限制(以下简称“REACH”)法规的提案，并给各成员提供了长达150天评议期的做法。

　　同时中国政府感谢欧盟委员会在2003年11月与中国国家质检总局联合举办的关于REACH法规的电视电话会议，及安排帮助中方了解REACH法规的其他相关活动。

　　中国政府和化工及相关产业界对REACH法规提案评议工作高度重视。经研究形成了代表中国政府和产业界观点的如下评议意见。

　　第一部分 总体评价

　　1、中国政府完全理解欧盟保护人体健康和环境的合法目标，并赞赏欧盟在保护人类健康、生态环境与提高经济和社会效益间保持合理平衡的指导思想。REACH法规提案体现了欧盟对消费者安全和环境保护的关注和实现可持续发展的战略目标的实质性努力，具有积极的意义。中国政府的有关政策与此目标相一致。

　　2、欧盟是中国的第三大贸易伙伴。据中国海关统计，2003年，中欧双边贸易额为1252.2亿美元，其中仅双方化学品贸易额就达102.8亿美元，占中欧贸易额的近10%。其中，中国对欧化学品出口额44.7亿美元；中国从欧盟进口化学品金额达58.1亿美元。欧盟对中国的出口大于中国对欧盟的出口。中欧化学品贸易中，进出口量在1000吨以上的近600类产品，价值96.7亿美元，占中欧化学品贸易的90%以上。因此，一旦实施该项法规将直接影响到中欧贸易。

　　3、中国对欧出口的化学品多为原料型且80%以上为年出口量在1000吨以上的产品。因此，REACH制度的实施将会对中欧化学品及相关产品的贸易产生巨大的影响，即：(1)中国原料型化学品出口成本的增加，可能导致欧盟化学品生产成本增加；(2)欧盟对华化学品出口成本和价格的提高，可能使得中国选择欧盟外的国家进口可以替代的产品，使欧盟化学品对华出口下降；(3)对于不可替代而不得不继续从欧盟进口的化学品，将由于价格的提高而使中国向欧盟出口的下游产品的货值升高，最终使欧盟消费者的支出增加；(4)必将在REACH制度实施后严重阻碍中国化学品的对欧出口，且影响中国下游产品的对欧出口，并导致中国相关产业的重新优化组合，使工人失业增加或收入减少。

　　4、REACH制度的实施将打破目前国际化学品贸易相对稳定的局面，引发化学品国际贸易市场的大转移。中欧化学品贸易具有很强的互补性，欧盟是我国化学品出口的主要市场，也是我国化学品进口的主要来源地。REACH实施后，欧盟较高的注册、评估要求和注册、评估费用将迫使中国企业转向欧盟以外的市场，建立新的贸易渠道，欧盟化工企业也将可能由此失去许多获得中国廉价化工原料的机会。REACH的实施将对全球的化学品贸易产生负面影响。另外，REACH制度将含有化学品的产品纳入了管辖范围，这将实际上使得欧盟从中国进口的几乎所有产品都受到影响。因此，建议欧盟方面认真评估REACH的实施给全球化学品贸易及发展中国家带来的影响，并向社会予以公布。

　　5、经研究后，中方认为，由于提案条文中有许多内容只是原则性规定，极可能造成不同成员在执行上的随意性和不一致性，从而对生产和贸易造成不确定性影响；特别是对某些使用频率较高的词未作定义，如“相同物质”、“足够的经验”等，也未给出判定的主体、标准和程序等，易引起贸易争端或导致执行中的不一致性等；对“制造商”定义的局限性将对拟向欧盟出口其化工产品的第三国制造商造成歧视待遇并可能导致其知识产权得不到同等的保护；动物保护并不能成为支付50%共享脊椎动物试验信息的理由，至少在一些情况下不成立，并且此要求剥夺了中国企业的竞争优势，因为他们可以以更低的成本自己完成试验。对试验数据过高的有偿性共享(50%)，将严重制约中小企业及发展中国家相关产品的生产和对欧出口；经过长期使用，产业界和下游用户对部分现有物质的毒性和危害性已有了充分的了解和评价，对所有化学品都采用REACH法规中提及的管理程序，特别是对已认知的化学品再次进行注册、评估、许可，可能造成极大的资源浪费。

　　6、REACH制度对化学品的管理不能简单以化学品的生产量和/或进口量为基础，另外，它们的潜在风险也应当纳入考虑的范围。因此，中国认为第4.1条“年产量/进口量超过1吨的现有和新的化学品必须完成注册”的表述既没有科学依据也不合理。相反只有当欧盟机构应当在有足够的理由确认某种特定的化学品存在风险时，才使用REACH制度要求进行强制注册。根据TBT和SPS协定，中国建议欧盟承认符合ISO/IEC-17025指南要求的非欧盟实验室出具的检测数据，因为中国对实验室资质的认证多采用ISO/IEC-17025指南的要求。同时，中国希望将注册周期进一步缩短，因为注册过程相对简单，只要信息正确、完全，即可被认为注册成功。

　　7、从欧盟该新法规提案的整体考虑，欧盟能否解释一下为什么以“一种物质一次注册”的管理方式不能充分实现保护人类、动植物生命和健康，保护环境的目标？

　　8、另外，“一种物质一次注册”的管理方式与欧盟新提议的“每个制造商或进口商注册一次”的方式比较起来，贸易限制会更少。那么，欧盟是否解释如何保证REACH的限制不超出满足必要的立法目标所需的程度(假定这些目标都是合法的)？

　　9、TBT协定12.3条规定“各成员在制定和实施技术法规、标准和合格评定程序时，应考虑各发展中国家成员特殊的发展、财政和贸易需要，以保证此类技术法规、标准和合格评定程序不对发展中国家成员的出口造成不必要的障碍”。欧盟能否解释在REACH的草案中是如何考虑这一义务的?

　　10、请告知在欧盟外国家是否能够进行物质的试验和/或注册。如果能够，有什么具体条件和时间要求？

　　第二部分 对REACH提案及其附件具体条款的评议意见和建议

　　1、第3.1条：在第3.1条后应该增加一条，即对“相同物质”予以定义。理由:在法规中多次提到“相同物质”或“物质相同”，但是没有给予相应的定义及相关标准、判定主体和判定程序，因此可能导致欧盟成员国主管部门及注册人在理解和操作上的不一致，并将直接影响注册人在注册活动中的具体操作。

　　2、第3.7条：第3.7条中关于“制造商”的定义“指在欧盟内定居并生产物质的自然人或法人”建议改为：“指在欧盟内定居并生产物质的自然人或设立的法人，或向欧盟申请注册的第三国的生产物质的自然人或设立的法人。”理由：欧盟将“制造商”的定义局限于“在欧盟内定居并生产物质的自然人或设立的法人”，而第三国的生产物质的自然人或法人则不具备与欧盟内的制造商同样的权利，这对欧盟外的制造商构成歧视，将使他们处于极为不利的地位，可能导致其失去注册的机会，从而为国际贸易带来不必要的障碍，这与WTO中TBT协议中不给贸易带来障碍的原则不符。为此建议将制造商扩大到欧盟外第三国的制造商。

　　3、第4(2)条：附件二和附件三分别列出了根据第4(2)(a)条和4(2)(b)条免于注册的物质，请澄清“物质被免除的原则、程序及负责机构”。中国希望被告知免除的原则以及这两个附件是否会定期的更新和修改。理由：无论对制造商还是对下游用户来说，是否注册都是非常重要的信息，了解被免除的原则、程序及负责机构有利于提高欧盟市场的可预见性。

　　4、第6条看来在欧盟生产的化学物质的下游用户如果依靠欧盟本土获得注册和授权的供应商，他们将从简化的要求中获益。另外一方面，看起来进口到欧盟的中间物质的下游用户将不得不承担所有的注册和必需的授权的责任。请欧盟确认这是否是对第6条的正确解读？

　　第6.1条要求“物质在物品中的总含量大于或等于1吨/年/制造商或进口商”时需要注册。实质上，要求进口商证明其产品中的化学物质没有风险，而不是管理局表明有风险存在。鉴于这样一种举证责任的完全倒置，以及一些化学物质长期被使用并没有任何风险，欧盟能否解释这是满足合法目标所必须的？更进一步，欧盟是否能解释一吨的阈值在实际中如何计算，“产品类型”的概念将如何定义和解释？

　　5、第6a条：在REACH第6a条中关于“非欧盟制造商的全权代表”规定：“欧盟境外定居的，其所生产的独立存在的、配制品中的或物品中的物质进口到欧盟境内的自然人或法人，可通过协议委托一定居于欧盟境内的自然人或法人全权代表，参与注册。”为减少注册、评估的中间环节，节约费用和提高效率，根据世贸组织关于非歧视性原则，建议增加“允许非欧盟国家的行业组织或制造商直接向欧洲化学品管理局申请注册”的条款。

　　6、第6a条(2)：第6a条(2)中规定非欧盟制造商的全权代表“在物质的实际处理和相关信息方面应具有足够的经验，….”。请对“足够的经验”予以定义或制定判断标准。理由：明确“足够的经验”对于方便非欧盟制造商委任合格的全权代表进入欧盟市场，完全、准确地履行欧盟法规要求至关重要。

　　7、第10条：第10条“在欧盟内，两个或两个以上的制造商和/或进口商同时打算制造或进口某种物质时，可成立联合会，共同提交注册申请….”，建议改为“当两个或两个以上的注册人拟就同一种物质注册时，他们可联合提交注册申请”。理由：应允许欧盟与第三国的制造商及进口商均具有同等的联合申请注册的资格。同时请澄清根据提案规定，一个制造商和一个进口商是否可以联合提交注册申请。

　　8、第12.3条：第12.3条“实验室试验和分析应遵循指令87/18/EEC所规定的实验室良好行为规范原则和指令86/609/EEC的规定”后增加“或遵循ISO/IEC-17025导则”。

　　9、第12.4条：第12.4条规定：“如某种物质已经注册，新注册人在能够证明其所注册物质与该已注册物质相同，包括纯度和杂质种类，……”，此款应增加“相同物质的判定标准和主体”。理由：鉴于世界上纯度和杂质种类完全相同的物质几乎不存在，为了解更多地共享数据和研究成果，建议明确制定“相同物质”的标准，以增强法规的可操作性。

　　10、第15条依据REACH规定，不可分离中间体基本上整个制造过程的起止都在欧盟境内，那么欧盟是否能够明确“非储存中间体”的概念可以适用于同样的进口产品？如果能。怎样进行操作？此外，请欧盟告知，现场独立中间体定义的概念是否涉及在欧盟生产的中间体，是否进口中间体的用户或进口商也可以享用15条中的有限的注册要求？

　　11、第16条请欧盟明确进口中间体是否为“可转移分离中间体”？另外，欧盟是否能够解释第16.4条中“严格契约控制”的具体含义？

　　12、第17条：第17条“在欧盟内，两个或两个以上的制造商和/或进口商同时打算制造和/或进口某种现场分离中间体或可转移中间体时，可成立联合会，联合提交注册申请”。建议改为“两个或两个以上的注册人拟就同一种现场分离中间体或可转移中间体注册时，可联合提交注册申请”。理由：应允许欧盟与第三国的制造商及进口商均具有同等的联合申请注册的资格。同时请澄清根据提案规定，一个制造商和一个进口商是否可以联合提交注册申请。

　　13、第18.2(3)条：第18.2(3)条请澄清申请被驳回后再次申请需间隔多长时间，申请要求有无变化？

　　14、第19条很显然，REACH依据的基本准则是：制造商和进口商负责确保他们的物质不会对人类健康或环境带来负面影响。欧盟能否解释这样一个几乎影响所有产品，其中包括许多长期使用并没有任何副作用的产品的宽泛的强制要求对满足合法目标所必需的？鉴于此以及第19条，如果不能证明化学物质对人类健康或环境无负面影响，那么这种物质就是有害的呢？

　　另外，欧盟是否能够明确如果不能提供这样的证明，该化学物质在没有任何危害证据的情况下应将被禁止？

　　15、第23.3和24.5条、第25.5和25.6条：第23.3和24.5条，建议将其中的“10年”改为6年；第25.5和25.6条，建议将其中的“50%”改为30%。此外，REACH法规应明确费用支付的程序、支付费用依据的基础等以保证首次注册者不依靠测试数据信息费获取不正当的盈利和妨害公平竞争。

　　16、第25条：第25条中“1、对于第24(5)条中所述、不满10年之前已注册过的物质，潜在注册人应向先期注册人索取其注册所需要的信息”是否改为“……鼓励潜在注册人向先期注册人索取……”？

　　17、第39.2(c)条：第39.2(c)条请澄清试验提案被拒绝后是否可以再次提出新的符合要求的提案，如允许，需在间隔多长时间后再次提出？18、第103条：

　　第103条：“管理委员会在征得相关委员会或论坛同意的情况下，可邀请第三国的代表参与管理局的工作。参与的条件由欧委会预先决定。” 中国希望参与管理局的工作，并希望被告知参与的条件。

　　19、第117条：第117条中规定：“……管理局在本法规下所收到的信息应……对第三国的政府或机构或国际组织公开……”，中国希望被告知获得有关信息的确切渠道。

　　第三部分 对发展中国家的特殊与差别待遇

　　REACH制度未充分考虑发展中国家与欧盟在化学品生产技术和生产水平上存在的巨大差距。欧盟对REACH制度给发展中国家化学品产业造成的不利影响缺乏足够的评估。

　　欧盟化学品新政策可能导致许多低附加值、污染较严重的原料型工业向发展中国家转移。因此发展中国家面临着欧盟成员国转移“化学污染”的风险。欧盟应该对此予以重视，并采取措施防止高“化学污染”转移，或对转移接受国给予相应的补偿。

　　建议：欧盟认真评估REACH制度实施后对发展中国家的影响，包括污染转移给发展中国家带来的影响，并在REACH法规中增加关于对来自发展中国家的化学产品特殊和差别待遇条款，如：对来自发展中国家的化学品在执行REACH制度时给予更长的过渡期；在化学品基础安全信息方面给予发展中国家以全面的技术支持；在化学品安全信息检测实验室建设方面给予资金、技术和人员培训等方面的援助；并且对于发展中国家应降低各项收费标准，包括数据共享的费用。

　　第四部分 结论与要求

　　基于全面考虑，中国认为REACH法规的几个方面与欧盟在WTO下的义务不符。我们建议欧盟修订注册和授权的要求，简化评估程序，缩短新物质的试验期以使之更快的进入市场，减少申请费用以降低企业的成本，免除中小企业的费用或给予相应的补偿等等。

　　中国希望欧盟对中国出口的化学品给予更长(至少3年)的过渡期。以上为中国政府和产业界对REACH法规提案的评议意见，希望欧方认真研究考虑并予以采纳。

　　中国要求欧方对中方评议意见的考虑结果尽快予以书面答复。书面答复意见请直接反馈给中国TBT国家咨询点。

　　中国再次感谢欧盟提供的评议机会。