SPS措施频出环境中的中国农产品贸易发展

　　2009年，我国农产品贸易额上升至920多亿美元，成为世界第四大农产品出口国和第三大农产品进口国，农产品贸易总额列居世界第四位。我国的农产品贸易快速发展，贸易规模稳步扩大。另一方面，随着我国农业的发展，与世界农业的关联将进一步提高，农产品国际贸易环境日趋复杂，我国农业贸易也面临诸多挑战。许多国家在加强对本国农业支持保护的同时，加强了对国际市场的争夺，它们越来越多地利用WTO各种制度缺陷和对自身有利的条款，采取技术性贸易壁垒和卫生与植物卫生(SPS)措施限制、控制农产品进入本国市场。

　　据WTO/SPS-IMS系统数据，近年来各成员所发布的SPS通报数量总体呈上升趋势。这也体现出各国对于SPS措施在保护安全与卫生、调节农产品贸易方面所具备作用的重视。截至2009年6月，发出通报最多的十个成员分别为美国、巴西、欧共体、加拿大、新西兰、韩国、智利、中国、澳大利亚、墨西哥。可见，不仅是发达国家和地区重视SPS措施的利用，发展中国家也日益关注SPS措施的实施。

　　长期以来，我国农产品出口主要集中在三大类产品，即蔬菜水果、水产品、畜禽，三者出口占总出口的61%。同时，我国农产品出口的市场也相对集中，前五大出口市场分别为日本、欧盟、东盟、美国和香港。蔬菜对于五大市场的依存度为45%，水果为53%，水产更高达62%。这种出口产品和市场高度集中的特点使得我国农产品贸易更容易受到其它市场实施SPS措施的影响。加之近年来受农产品生产成本快速上升、人民币持续升值等因素，传统优势出口农产品的竞争力趋于下降。正是在这样的国际农产品贸易环境下，SPS措施的实施对我国农产品贸易具有重大影响，加强对国外SPS措施的跟踪研究与应对工作具有重要的意义。

　　综观SPS措施的发展，它呈现出数量增加、系统性强、覆盖面广、针对性和歧视性强以及政治化、复杂化的特点。总体上，国外对于SPS措施的实施具用主动性、前瞻性、突然性、综合性强等特点。但是，不同国家与地区也各有特点。

　　作为走在食品安全管理前沿的国家，2009年7月，美国通过了《2009年食品安全加强法案》。该法案强化了对企业注册、检查，加强对第三方检验和认证，注重风险控制，强化食品召回以及原产地标识制度。通过该法案，美国政府大大提高了其食品药品监管局的权限。该法案是美国对于更为有效的食品安全管理的新探索，但是，不可否认，法规的要求也增加了出口企业的程序和成本，对中小企业具有挤出效应；此外，由于具体条款表述的模糊化，降低了对行政权力的证据要求，大大扩张了行政权力，对发展中国家出口会产生深远影响。

　　欧盟在SPS措施方面最主要的特点是其私营和商业标准的运用。作为私营标准发展较早的地区，欧盟对私营商业标准抱持积极的态度。EurepGAP(欧盟良好农业操作规范)、BRC(英国零售商协会)等耳熟能详的标准体系都发源于欧洲。相对于关注产品消费安全的官方标准，私营标准要求更为严格复杂。除消费安全之外，它在生产加工过程、质量等级要求、环境保护等方面往往比官方的要求更全面、更复杂、更严格。同时，技术性的产品表现标准不再是唯一要求，监测和评价生产过程行为的体系管理方法成为食品行业大多数私营标准体系的特点，EurepGAP、英国的“放心英国肉(Assured British Meat)”等都将生产过程控制纳入标准体系之中。而且，私营标准制定者广泛，从种养殖者到零售商、消费者团体……整个食品链条的任何一方都可以参与。例如，苏格兰的质量安全标准SQC、荷兰的Tasty Tom西红柿标准可以算是生产者制定的标准，家乐福、乐购的新鲜产品采购标准则是典型的零售商标准。因此，要充分了解它们并有效地应对具有相当的难度。

　　日韩作为我国农产品出口的主要市场，它们在SPS措施的实施上具有过度保护国内市场的特点。2006年日本实施“肯定列表制度”，对包括农药、兽药、饲料添加剂等在内的几百种农用化学品实施新的管理制度。一律标准、沿用现行标准、禁用物质和豁免物质是“肯定列表制度”最主要的内容，其中，大量一律标准的限量要求并未根据WTO《SPS协定》基于客观的风险评估和科学证据要求制定。而日本现行的命令检查制度存在的诸多不合理之处也对企业的出口和通关设置了重重障碍。而韩国目前对我国出口农产品的检测项目约100多项，虽然检验分为感观检验、抽检和全检，但对于我国的产品实行全检而对欧美产品实行感观检验的差别做法，也具有深深的歧视性。

　　鉴于SPS措施对于保护消费健康和调节贸易的重要作用，加强对于SPS措施的实施已成为世界上食品质量安全监管的趋势，一些新兴市场也在逐步强化对于SPS措施的运用。印度、南非、约旦等近几年来都在逐步推出SPS措施完善自己的食品安全管理措施：印度出台了食品安全标准法，南非的管理措施日益走向规范化，约旦加强商品风险分类……新兴市场的食品质量安全监管日渐精细化、全面化，它们对于SPS措施的运用正开始与欧美市场接轨。

　　正是在这样的大背景下，我国农产品出口也遭遇到前所未有的国外实施SPS措施的挑战。总体上，我国农产品遭受国外SPS措施具有种类繁杂、数量众多的特点。据商务部调查，我国90%的农业及食品出口企业受国外技术性贸易措施影响，每年损失约90亿美元。对中国实行技术壁垒最多的是欧盟、美国、日本，占95%以上，其中欧盟为41%，日本为30%，美国为24%。国外实施的技术性贸易措施已成为制约我国农产品出口的最大障碍。据国家质检总局连续几年在全国范围内开展的调查显示，国外技术性贸易措施对农食产品行业大型企业的影响连续三年呈现增加态势，其2009年的调查报告称，农食产品行业受影响的大型企业的比重高达55.79%。

　　面对这样的SPS措施实施国际环境，我国需要从管理到科研，从企业到政府进行积极应对。综观国外农产品技术性贸易措施，实际上就是用农产品质量和安全水平作为主旨性调节手段。我国已经是世界上的农产品贸易大国，如果能够实现有效应对技术性贸易壁垒，减少贸易壁垒的负面影响，农产品贸易发展还将有很大增长空间。根据当前农产品SPS措施的实施特点以及国内应对情况，为防范国外技术性贸易措施对我国农产品贸易和产业发展造成重大冲击，建议从以下几方面着手：

　　1。不断强化质量安全的监管。农产品生产管理要“两手抓，两手都要硬”，在确保数量安全的同时，努力确保质量安全。目前，要加速推进农产品生产由偏重数量向更加注重质量安全管理转变，要像抓数量一样抓质量，以全面提高产品的国际竞争力。在监管方面，要将定点监测作为重点，完善例行监测制度，大力开展产地环境、投入品和质量安全状况的监测，切实抓好源头管理。注重过程控制，建立健全产销履历，实现良好的终端对接。要以风险评估为基础，建立质量安全预警快速反应机制。我国应在完善质量安全监测制度、构建质量安全技术支撑体系和强化保障措施基础上，以质量安全风险评估结果为依据，及时发现和消除质量安全隐患，做到防患于未然。

　　2。强化主要贸易农产品全面评估。加强对主要贸易农产品贸易情况、技术标准、管理要求等方面的跟踪与研究。强化对发达国家和地区在农药、动植物检疫等方面风险评估工作的研究，了解其工作进展，加强其成果利用。要充分利用风险评估工具，对进口主要农产品从公共消费安全、环境、经济影响等方面进行全面评价，确定允许进口的动植物产品名录，针对不同风险等级的产品制定不同的进口贸易政策。建立农产品损害预警和快速反应机制，针对主要贸易产品和重点贸易伙伴，加强对贸易量变化及质量安全预警信息的跟踪，及时研判我国农产品贸易形势，通过统计监测产品贸易量、贸易额等变化趋势，确定重点防范领域。开展对重点市场技术性贸易壁垒信息的搜集和调研，保持对国际市场和国外农产品质量安全动态的长期及时跟踪，并迅速向有关部门反馈。在我国农业受到威胁和损失以及面临贸易争端时，及时启动应急机制和贸易救济措施，确保我国农业稳定和持续发展。

　　3。强化应对工作整体布局意识。随着我国经济的全面发展以及外汇储备规模的增加，农产品技术性贸易措施应对工作应更加注重依据国内消费需求以及农业产业发展主要是具有比较优势的产业而制定。出口方面，加强对于劳动密集型的园艺产品和部分畜产品方面国外安全性管理与品质要求的跟踪研究，提高对于具有比较优势的产品的市场竞争力；进口方面，对于国内消费需求快速增长的产品也要加强安全性、品质要求的研究。通过进出口产品的双向研究，增加技术性贸易措施应对工作的联动性，实现应对工作的整体布局。

　　4。充分利用通报评议工作成果。WTO/TBT-SPS通报评议既是及时了解国外农产品质量安全监管最新政策与措施的有效渠道，也是发现我国农产品质量安全监管不足以及与国外差距的重要途径。一方面，要加强对国外通报的跟踪研究，以便及时掌握国外最新的农产品质量安全监管的动向和思路，对于其中一些好的做法和思路进行研究、借鉴，从而推进我国农产品质量安全监管的发展。另一方面，要充分利用已有的通报评议结果，对于评议中发现的我国农产品质量安全监管的薄弱环节和不足之处，及时进行调整、更新和完善。通过充分利用通报评议的资源与工作成果，健全我国农产品质量安全监管政策与措施，建立反映国际监管新理念、与国际通行监管做法接轨的农产品质量安全监管体系。

　　5。提高我国在国际标准化组织中的影响力。重视制标人才的培养工作，积极参与国际标准化活动，提高我国在国际标准化组织中的影响力，争取在国际标准制定中拥有更大的发言权。努力争取，积极参加CAC(食品法规委员会)、OIE(世界动物卫生组织)、IPPC(国际植物保护公约)等与我国利益相关的国际标准的主持、起草、制定工作；重视对WTO成员通报措施评议与国际标准意见征求工作，在评议与意见征求阶段充分表达我们的意见，争取将可能的不良影响与后果消弭、减少于评议与征求意见阶段，有理有利地维护我国的利益。