美国、加拿大诉讼欧盟肉制品措施案评析

一、案情介绍 自1981年开始，欧盟相继通过一系列指令，对于农场牲畜使用荷尔蒙物质问题进行严格管制，并禁止使用荷尔蒙添加剂的牛肉进口到欧盟市场。1996年1月26日，美国以欧盟的措施违反SPS协议等理由提出与欧盟进行磋商，在协商未果的情况下，请求成立专家组进行裁决。1996年7月，加拿大也就同样的问题提出成立专家组的请求。为此，争端解决机构成立了由相同三名专家组成的专家组分别对美国和加拿大的申诉进行审理，并于1997年8月18日同时分发了两份专家组报告。随后，欧盟、美国和加拿大分别对专家组报告提出上诉。1998年1月16日，上诉机构做出裁决，修改了专家组报告的一些内容。1998年2月13日，争端解决机构通过了上诉机构报告和经修改的专家组报告，要求欧盟修改其被上诉庭和专家组确认的违反SPS协定的措施。该案案情复杂，牵涉到SPS协议的适用程序和实体规则等多方面问题，具有很强的借鉴意义。 　　二、专家组对案件的审理 　　本案的专家组程序分别由美国和加拿大提起。但鉴于美国和加拿大所针对的都是欧盟的牛肉进口禁令，而且案件也是由相同专家组成的专家组来审理的，因此本文对两个专家组程序不做严格区分，仅就案件适用SPS协议中涉及到的主要程序问题和实质问题加以简要评析。 　 （一）关于程序问题 　 由于本案牵涉复杂的技术问题，所以专家组首先考虑的是有关证据的收集和提交事宜，为此专家组规定了一个相当长的时间期限，以供各当事方提交科学证据，并专门成立了专家咨询小组，为案件审理提供技术咨询。同时，专家组对举证责任在争端双方之间的分配问题做出裁定，先由起诉方美国和加拿大提出初步证据，证明欧盟措施不符合SPS协议的规定，之后举证责任转移给欧盟。但在具体审理过程中则更加强调了作为采取SPS措施的一方，即欧盟的举证责任。 　 （二）关于实体问题 　　本案主要涉及对SPS协议第3条、第5条的适用。根据SPS协议第3条第1款和第3款规定，一国采取的卫生与植物卫生措施应以国际标准、准则和建议为依据，而如果一国采取高于国际标准保护水平的措施，则需遵守协议第5条各款的规定。为此专家组首先考察欧盟采取的措施是否以国际标准为依据，在得出否定的结论后，专家组就欧盟采取的高于国际标准保护水平的措施是否符合第5条各款的要求进行了重点考察和分析。 　　首先，专家组审查对欧盟的措施是否符合协议第5条第1款关于风险评估的要求。专家组认为，对此问题的判断必须从程序和实体两方面来进行。SPS协议第5条第1款中包含了一个程序条件，即采取措施的成员方应当证明它至少在决定采取措施时认真考虑了风险评估的资料。在对欧盟提供的证据进行了分析后，专家组认为欧盟没能满足这种程序条件，并且其采取的措施虽然被说成是保护人类健康所必需的，但并不是以其提交给专家组的科学证据为依据的。由此专家组得出结论，认为欧盟采取的措施不是根据协议所指的风险评估做出的，违反了SPS协议第5条第1款的规定。 　　其次，专家组考察了欧盟的措施是否符合SPS协议第5条第4款、第5款有关“适当的卫生与植物卫生保护水平的确定”的规定。专家组指出虽然设定适当的卫生保护水平是成员国的主权，但成员国在行使该项权利时需要遵守SPS协定其他条款，尤其是第5条第4款、第5款的规定，即各成员在决定适当的卫生与植物卫生保护水平时，应考虑将对贸易的不利影响减少到最低程度这一目标，并应避免其认为适当的卫生保护水平在不同的情况下存在任意或不合理的差异，如果这种差异造成对国际贸易的歧视或变相限制。专家组对于欧盟措施是否符合协议的第5条第5款进行了重点审查。指出构成对协议第5条第5款的违反需要满足三个条件：第一个条件是有关成员在不同的情况下采用不同的卫生保护水平；第二个条件是不同情况下保护水平的差异是任意的或不合理的；第三个条件是保护水平的差异构成了对国际贸易的歧视或变相限制。这三个条件相互联系，只有同时具备时才能判定某项措施不符合第5条第5款。专家组经过分析后认为，欧盟对用于催长的荷尔蒙设定的保护水平与其他可比的情形存在不合理的差异，这种差异构成第5条第5款意义上“对国际贸易的歧视或变相限制”，违反了SPS协议第5条第5款的规定。专家组并因此认为没有必要再根据第5条第6款，进一步审查这些措施是否更具贸易限制性。 　　最终专家组裁定欧盟的措施没有以风险评估为依据，其在实施它认为适当的卫生保护水平时，在不同情况下存在任意的或不合理的差异，这种差别构成对国际贸易的歧视或变相限制，欧盟的措施违反了SPS协议第5条第1款、第5款以及第3条第1款的规定。 　　三、上诉机构的审理 　　上诉机构审理的核心问题是专家组在适用SPS协议有关条款，主要是第3条第1款、第3款以及第5条第1款、第5款上是否存在错误，此外还涉及一些需要澄清的适用程序等方面的问题。 第一，关于协议的第3条第1款和第3款。专家组认为欧盟没有根据现行的国际标准制定措施，且没有依据SPS协议第3条第3款给出正当理由，欧盟认为专家组的这一裁判存在错误。对此上诉机构进行了审查。 对于欧盟的措施是否以国际标准为根据，焦点集中在如何理解“根据”（based on ）一词的含义上。专家组在解释“根据”一词时，将“根据”国际标准制定的措施等同于“符合”（conform to）国际标准的措施，进而得出成员国的SPS措施必须符合国际标准的判断。上诉机构认为，“根据”的普通含义不等于“符合”，而且SPS协定第3条在不同的款项中使用了“根据”和“符合”两个不同的词，这更表明其含义不同。此外，第3条的目的和宗旨也不支持专家组的这种解释。上诉机构在确认专家组所犯错误的同时，明确了判断某项措施是否根据国际标准而制定的一个关键性因素是该措施所能达到的保护水平。如果国际标准反应了卫生保护的特定水平，而某一项卫生措施暗示着不同的保护水平，那么这项措施就不能被认为是依据国际标准而制定的。随后，上诉机构指出，基于协议第3条第3款确定本国适当的卫生保护水平是成员国的一项自主权利，但成员国在采取高于国际标准卫生保护水平的措施时，有义务遵守第5条第1款的要求。上诉机构认为，对第5条第1款的遵守，是各成员确定其自己适当保护水平权利的一个制约因素。第5条第1款关于风险评估的要求以及第2条第2款“充分的科学证据”的要求，对于维持SPS协议在促进国际贸易与保护人类生命健康之间经过微妙的、细致的谈判而达成的平衡是十分必要的。为此上诉机构同意专家组对此问题的结论，即欧盟如果要符合协议第3条第3款的要求，就必须遵守协议第5条第1款的规定。 　　第二，关于对SPS协议第5条第1款和第2款，主要是如何理解“SPS措施以风险评估为依据”。 　　上诉机构首先澄清的问题是：风险评估是否指的是对风险所进行的科学的、定量的分析。上诉机构认为，SPS协议本身并没有这种规定，也没有对风险最低量的要求。而协议所要评估的风险，不仅包括通过科学的定量分析才能查明的风险，也包括人类社会实际存在的、对人类健康具有潜在不利影响的风险，评估时不能将无法通过定量分析的事项排除在外。 　　其次，在对“以风险评估为依据”的理解上，上诉机构指出“以风险评估为依据”并没有包含专家组所称的“最低的程序要求”。否则，可能会忽视这样的一个问题，即成员方除自己进行风险评估外，还可以从其他成员和国际组织所作的评估中寻找支持。而明确这一点，对于证明在WTO协议生效前既已实施、并在之后被维持的SPS措施的正当性尤为重要。上诉机构认为“以风险评估为依据”是一种实质性要求，意指SPS措施和风险评估之间应该存在一种合理的关系，即SPS措施需要得到风险评估的合理支持和保证，但这并不意味着风险评估必须得出与科学结论或SPS措施所暗示的观点一致的独立的结论，确定合理关系存在与否只能在合理考虑到所有潜在不利影响的问题后，逐案进行分析。 　　从上述观点出发，上诉机构分析了专家组对第5条第1款的适用情况，并确认了专家组的最终结论，即欧盟的进口禁令并没有以SPS协议第5条第1款和第5条第2款意义上的风险评估为依据，不符合第5条第1款的要求。相应地，也不符合SPS协议第3条第3款的要求。 　　第三，关于第5条第5款，即欧盟是否在实施它认为适当的卫生保护水平时，在不同情况下存在着任意的或不合理的差异，这种差别构成对国际贸易的歧视或变相限制。上诉机构重申了专家组关于违反该条款需要具备的三个条件，并指出其中第二个要素的存在，即不同情况下保护水平的差异是任意的或不合理的，在实践中可能作为一个“警示”标志使用。随后上诉机构对专家组的具体适用过程进行了审查，认为专家组对这一问题的裁断缺乏充分证据支持，因而推翻了专家组对这一问题的结论。 　　第四，关于举证责任分配问题。专家组在案件的审理中，强调了对于没有根据国际标准而采取卫生与植物卫生措施一方的责任，主张应该由采取措施的一方对措施的合理性承担证明责任，并免除申诉方在这方面的责任。上诉机构不同意专家组这种将“举证责任”分配给实施SPS措施的成员一方的裁定，提出专家组应首先审查美国和加拿大是否已经提供足够证据证明欧盟所采取的措施违反了SPS协议有关条款，只有在专家组确定已构成那样的初步证据时，举证责任才转由欧盟承担。 　　四、评析 　　美国与欧盟就使用荷尔蒙物质的牛肉问题曾发生过长期的贸易摩擦，本案经过长时间的审理，最终以欧盟败诉而告终，留给我们很多值得思考的问题。就SPS协议的适用而言，本文认为，在今后实践中至少需要注意以下几点： 　　第一，本案上诉机构提出应从有关措施是否反映了与国际标准不同的保护水平来判断其是否“根据”国际标准而制定的，即以国际标准为根据，并不意味着成员国的卫生与植物卫生措施必须与国际标准相符合，完全一致。这一定程度上扩大了“根据”国际标准制定的SPS措施的适用范围，使得国际标准在协调各国SPS措施方面可以发挥更大的作用。 　　第二，本案明确了一国采取高于国际标准保护水平的卫生措施时需要遵守的条件，诸如对协议第5条第1款和第5款的遵守等。其中特别突出了“风险评估”的重要性，欧盟败诉的一个重要原因即是其措施并不是根据风险评估做出的。同时本案上诉机构还对“风险评估”的有关问题进行了细致的阐述，澄清了关于“风险评估”在理解和适用上的诸多模糊认识，对于今后如何进行协议意义上的“风险评估”有很强的指导性。 　　第三，本案关于举证责任负担的裁定对今后的案件审理产生很大影响。由于SPS协议涉及大量复杂的技术问题，即使本案专家组在审理案件时也不得不成立专家咨询小组为其提供咨询，而当事方要想通过相关科学证据来证明自己的主张实非易事。因此举证责任的分配问题对于案件的成败具有很大影响。本案专家组提出应该由没有依据国际标准制定SPS措施的一方承担证明其行为合理性的责任，并免除另一方的举证责任。但上诉机构推翻了专家组的这一裁定，重申还是首先应该由申诉方提供初步证据，证明被诉方违反SPS协议的规定，只有经专家组确认初步证据成立后，举证责任才转由被诉方承担。这样的分配方式从一定意义上讲，增加了今后对采取高于国际标准保护水平的卫生与植物卫生措施进行挑战，提起诉讼的难度。