我国技术法规的构成及效力层级

　　技术法规是WTO《技术性贸易壁垒协定》(以下简称TBT协定)规定的与标准、合格评定程序并列的三大技术性贸易壁垒形式。我国加入世贸组织后，人们对技术法规的接触和了解越来越多。由于我国现行法律、法规体系中并没有技术法规的表述，法学界对技术法规也没有给出统一概念，如何准确理解和定位技术法规，是值得我们研究和探讨的问题。

　　一、我国技术法规的表现形式

　　我国技术法规的表现形式主要包括以下几类：

　　1.法律。法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。我国法律既对国家和社会生活中具有重大意义的问题如刑事、民事、国家机构等进行规定，又对国家和社会生活中的某一方面重要问题进行规定。在这些法律中，有部分是涉及或专门规定产品管理要求的法律。如《中华人民共和国进出口商品检验法》，明确规定了进出口商品检验的机构、内容、依据及相关管理制度，并在2002年修订时首次使用“国家技术规范的强制性要求”概念，以体现与WTO/TBT协定“技术法规”的衔接。又如2009年公布的《中华人民共和国食品安全法》，针对食品安全监管的各项环节包括食品安全风险监督和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口等具体的管理规定。类似上述情况的法律，都属于法律层面的技术法规。

　　2.法规。根据我国的立法现状，法规包括行政法规和地方性法规两类。由于行政管理事项复杂多变，涉及社会生活各方面，业务性、技术性、时间性要求强，全部由法律进行规范既无可能也无必要。因此，地方人大及其常委会可根据行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律及行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。在这些行政法规和地方性法规中，有大量是为了贯彻执行现行涉及或专门规定产品管理要求的法律而制定的细化规定，如作为法律配套条例的《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》等，尚未制定法律的特定产品管理法规《农药管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等，以及各地方人大及其常委会制定的地方性法规如《广东省食品安全条例》等。类似上述条例，均属法规层面的技术法规。

　　3.规章。与法规情况相类似，规章包括国务院部门规章及地方政府规章两类。根据《中华人民共和国立法法》，国务院各部委及具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定规章；省、自治区、直辖市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。由于我国产品质量监管涉及多环节、多部门、多层面，为履行管理职能，国家及各地产品质量监管相关部门纷纷根据行政管理的实际需要，以部门规章或地方政府规章的形式制定涉及或专门规定产品管理要求的文件或规定。如国家质检总局《食品标识管理规定》、《进出口玩具检验监督管理办法》等等。类似上述办法或规定，均属规章层面的技术法规。

　　4.强制性标准。强制性标准是《中华人民共和国标准化法》规定的具有强制执行效力的标准，与推荐性标准相对应，其表现形式包括国家标准、行业标准和地方标准，是规定了保障人体健康、人身财产安全等内容以及法律法规规定强制执行的标准。按照TBT协定关于标准的定义，标准与技术法规相对，属非强制执行的产品技术规范。我国强制性标准无论是制修订程序还是编写格式及内容等，都与不具强制执行效力的推荐性标准无异，具有一般标准的固有属性。但与此同时，《中华人民共和国标准化法》明确赋予了强制性标准强制执行的效力，使强制性标准符合了技术法规的基本属性。

　　5.其他具有强制执行力的规范性文件。行政管理范围广泛，纷繁复杂，而法律、法规、规章制修订往往需要经过较长的立法论证过程。在实践中，各行政管理部门往往通过制定出台规范性文件来弥补行政执法中因缺乏法律、法规、规章而造成的立法“真空”。这其中，就包括行政管理部门出台的关于产品管理技术要求的各类文件。这类文件，虽不属于“法”的范畴，但具有与“法”基本相同的属性，是法律、法规、规章的具体化，起着补充和细化的作用，是行政机关履行行政管理职责的重要依据，行政管理相对人进行各种产品生产经营活动时必须遵守，因此，符合技术法规的基本属性。

　　二、我国两种类型技术法规的效力层级

　　根据我国标准的制定管理体制，国家标准由国务院标准化行政主管部门组织制定，行业标准由归口国务院行政主管部门组织制定，地方标准由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门组织制定。这些组织制定标准的部门大部分也是有权制定规章的部门。因此，强制性标准最接近的法律层级应是规章。而对于规章，《中华人民共和国立法法》规定，“国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，由国务院规定。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定，由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。”国务院于2001年发布《规章制定程序条例》，对规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案等程序作出明确规定。也就是说，规章无论从立项、起草到决定、公布等，均有一套严格程序。而强制性标准虽然制定主体与规章相近，具有法律的强制执行效力，但其制定程序并未按立法程序进行，而是与推荐性标准制定程序无异，其发布形式也是以标准制定主管部门公告形式发布，因此，强制性标准不属于规章，而是属于规章以下的其他规范性文件。

　　对于法律、法规、规章以外的其他规范性文件的效力层级，《中华人民共和国立法法》并未提及，但由于行政机关之间具有严格的行政隶属关系，因此，不同的行政机关间制定的规范性文件事实上存在着不同的效力层级及适用领域。第一类是享有行政法规制定权的行政机关即国务院制定发布的规范性文件。国务院是全国最高行政机关，《中华人民共和国宪法》规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令。采用国务院规范性文件形式发布最高行政机关政令是我国行政管理的基本手段，根据行政组织“下级服从上级”的基本原则，国务院规范性文件的法定效力应高于地方性法规、规章及其他行政机关制定发布的规范性文件，低于法律、行政法规。第二类是享有部门规章和地方政府规章制定权的行政机关，即国务院部委、具有行政管理职能的直属机构以及省、自治区、直辖市人民政府制定发布的规范性文件。这类规范性文件同样根据“下级服从上级”原则，效力应低于法律、行政法规、同级部门或政府规章，但高于下级行政机关制定发布的规章和规范性文件。第三类是不享有规章制定权的行政机关制定的规范性文件。这类规范性文件效力层级最低，低于法律、法规、规章及享有法规、规章制定权的行政机关制定的规范性文件，仅高于下级行政机关制定的规范性文件。

　　总之，技术法规表现形式多样。在当今经济全球化和贸易自由化高速发展的时期，技术法规已成为国家及地区之间进行贸易对抗的有力武器。我们必须准确理解技术法规的内涵和外延，才能进一步建立和完善我国技术法规体系，应对全球技术性贸易壁垒的挑战。