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欧盟动物源性食品安全法律问题研究

http://tbt.testrust.com 来源:中国食品安全法制网 时间:2013-08-06

  动物源性食品是指来源于动物并供人类消费的产品及其制成品,包括活体动物[ 1]。动物源性食品安全的隐患主要在于饲料及饲料添加剂、兽药及违禁药品的滥用、动物疫病的易传染性、环境污染以及各种人为因素等。20世纪60年代初期到90年代中期疯牛病危机发生为止,欧盟食品法主要是服务于建立内部市场的目标。20世纪90年代包括疯牛病危机在内的若干食品危机和恐慌暴露了欧盟食品法中存在的严重缺陷,欧盟加快了食品法改革的步伐。

  一、欧盟动物源性食品安全的法律体系

  (一)综合性食品安全法

  2000年欧盟委员会发布了《欧盟食品安全白皮书》,就欧盟食品法的未来发展方向表明了观点,即力图将食品立法的重点从建立共同市场转向确保高水平的食品安全。并且,明确提出了复审食品安全法律、完善食品安全法律体系的目标,确立了“从农场到餐桌”全过程控制为原则的食品安全监管理念。

  在《欧盟食品安全白皮书》发布之后,完善欧盟食品法体系的关键性步骤便是在2002年出台了第178/2002号条例[ 2]。该条例又被称为《一般食品法》(GeneralFood Law),它是欧盟新食品法的基石,其主要贡献在于规定了食品法的一般原则和要求,建立了欧洲食品安全局(European Food Safety Agency,EFSA),制定了实现食品安全的监管程序。其主要内容包括食品的进出口要求(第11、12条)、食品和饲料的安全要求(第14、15条)、食品和饲料企业的责任(第17条)、确立可追溯性制度与危害分析和关键控制点(Hazard Analysis and Critical Control Point HACCP)制度(第18条)以及食品和饲料的撤回、召回或通报(第19、20条)等。

  (二)动物源性食品安全的专门条例和指令

  1.关于动物源性食品安全与卫生。

  第852/2004号条例[ 3]规定了欧盟食品卫生的一般要求。第853/2004号条例[ 4]则专门针对动物源性食品的卫生问题,它是对未加工或加工过的动物源性食品的卫生情况而制定的专门性条例,该条例后来经过了数次修订,其重点内容包括:( 1)动物源性食品必须加贴识别标识,对动物源性食品实施可追溯性制度。(2)食品生产加工设施必须在欧盟获得批准和注册。( 3)只允许从欧盟许可清单所列的国家进口动物源性食品。( 4)在运输、屠宰过程中注重动物福利的要求。( 5)突出了危害分析和关键控制点技术体系建设内容,并注重弥补原有法律对农场层面的初级生产规范不足的问题。

  第854/2004号条例[ 5]规定了动物源性产品官方控制机构应遵守的具体规则。其主要内容包括欧盟成员国官方机构实施食品控制的一般要求;食品企业注册的批准以及对违法行为的惩罚,如限制或禁止投放市场和进口等;监管涉及企业卫生操作和危害分析与关键控制点的实施情况,包括公众和动物健康风险、屠宰间、动物福利方面,加工过程的类型和产量,企业不良记录情况;并且还详细列举了允许进口动物源性产品的第三国或企业清单。附录中还分别规定了对肉、双壳软体动物、水产品、原乳和乳制品的专用控制措施。

  2.关于动物传染病控制。

  这类法律主要包括对动物传染病及其病源的监测(第2003/99/EC号指令)、关于沙门氏菌及其他特定的经食品传染的动物源性病原体的控制方法(第2160/2003号条例)、关于蓝舌病的防控(第2000/75/EC号指令)、关于疯牛病的防控(第999/2001号条例)、关于口蹄疫的防控(第2003/85/EC号指令)以及关于动物传染病的通报(第82/894/EEC号指令)等。

  3.关于饲料安全。

  这类法律主要涉及对整个动物饲料生产链的管理(第183/2005号条例)、饲料中有害物质的控制(第2002/32/EC号指令)以及动物营养添加剂的使用(第1831/2003号条例)等。

  (三)与动物源性食品安全相关的条例和指令

  这类条例和指令的目的在于确保动物健康和动物福利,这些规定也间接地保障了动物源性食品的安全,主要内容涉及对运输途中动物的保护(第91/628/EEC号指令)、屠宰和宰杀时动物的保护(第93/119/EC号指令)、运输家畜路程超过8小时的公路运输工具和附加动物保护的标准(第411/98号条例)、运输途中动物保护及相关措施(第1/2005号条例)等方面。

  二、欧盟动物源性食品安全的管理机构

  (一)欧盟委员会健康与消费者保护总司

  欧盟委员会内设健康与消费者保护总司( the Directorate- General Sanco,DG Sanco),它是欧盟食品安全主管部门,其职责是根据欧盟条约和相关法律赋予的权力负责食品安全法律的实施,行使其在公共卫生、食品安全、兽医和植物卫生标准的控制以及动物福利、科技咨询和消费者保护等方面的职责,确保欧盟实现对人身健康和消费者权益的高水平保护。

  (二)欧洲食品安全局

  根据《一般食品法》,欧洲食品安全局( EFSA)于2004年正式成立。它是一个独立于欧盟委员会、欧洲议会和欧盟各成员国的科学性咨询机构,对欧盟内部与食品安全有关的具体事务进行统一管理,负责提供有关食品安全的科学建议和技术依据。在欧盟食品安全管理体系中,风险评估独立于风险管理之外。EFSA本身不具备制定规章制度的权限,只负责为欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国提供风险评估结果,并为公众提供风险信息。其主要职责包括专业风险评估、专业数据的收集与分析、审核行业安全评估的内容与程序、查明风险、向欧盟提供专业援助、就相关事务与公众及其他利害方直接进行信息交换。此外,欧洲食品安全局同时也是欧洲技术资源的整合机构,可以委托其他机构进行必要的风险研究。欧洲食品安全局的成立使得欧盟食品安全管理的统一服务成为可能。

  (三)食品链和动物健康常设委员会

  食品链和动物健康常设委员会( Standing Committee on the Food Chain and Animal Health,SCFCAH )是依据《一般食品法》第58( 1)条设立。它是另一个重要的食品安全管理机构。委员会的成员由成员国代表组成,主席由欧盟委员会所派代表担任。SCFCAH下设八个专门委员会,工作内容主要涉及欧盟食品法、食品链生物安全、食品链毒理安全、食品进口要求和控制、动物营养、转基因食品饲料和环境风险、动物健康和动物福利、植物卫生等八个方面。

  该委员会有一定立法权限,只有经过该委员会成员有效多数( qualified majority)同意才可以采取食品安全相关执行措施。欧盟委员会在进行食品安全相关立法时会向SCFCAH咨询相关建议,如果绝大部分成员国赞成SCFCAH所提出的建议,欧盟委员会则会根据其建议采取相应的措施。

  (四)食品和兽医办公室

  食品和兽医办公室( the Food and Veterinary Office,FVO)于1997年成立,是健康与消费者保护总司下属的一个负责食品安全监管的部门。其主要工作对象有两类:一是欧盟成员国的国家机构;二是出口食品到欧盟的第三国的企业和公共机构。目标是督促成员国和第三国的食品生产者遵守欧盟有关食品安全的规则和措施,主要手段是审核、控制与监管。监管涉及成员国动物源性食品的监测体系、食品中化学品的使用、进口食品和水果蔬菜中的农药残留、动物健康及植物卫生等。

  (五)欧洲疾病控制中心

  欧洲疾病控制中心(European Centre for Disease Contro,l ECDC)是根据第851/2004号条例而设立,并于2005年开始工作,其职能主要是公布欧盟内部关于传染病的年度流行病学报告,也包括了动物传染病的报告。ECDC在风险分析方面比EFSA有着更积极的作用,它促进了疾病控制的最佳实践方法以及流行病早期预警制度运作情形的交流。另外,它还就风险减缓提供建议,例如针对接触有疑似禽流感传染病的鸟禽的工作人员提出免疫计划和职业健康保护规程[ 6]。

  另外,欧盟对动物源性食品安全的管理还注重发挥兽医的作用。各成员国有资格进行兽医检疫的主管当局任命官方兽医( official veterinarian)和认可兽医( approved veterinarian)来辅助其工作。根据第854/2004号条例的规定,官方兽医是符合法定资格的兽医,认可兽医可代表主管当局行使特定的官方控制。

  三、欧盟动物源性食品安全的生产者责任

  欧盟对食品链各环节每一主体的责任规定明确。主管机构通过国家监督和控制系统的运作来检查食品安全,委员会集中精力对主管机构的能力进行评估,食品和饲料生产者又对食品安全担负最基本的责任。欧盟食品安全监管的核心思想是实现“从农场到餐桌”的全过程监控,其中最显著的特点是规定生产者对所有食品安全问题负有监控责任。

  综观欧盟食品法,欧盟所称的食品生产者是从最广义的角度来理解的,它包括动物饲料生产者、畜农、食品加工厂商等,甚至还包括经销商在内的所有能够影响产品性能的个人和组织。确保生产者履行责任是实现食品安全的第一道防线。

  食品生产者必须保证其产品是安全的,并且符合欧盟或成员国国内立法中有关安全和适于消费的标准。《一般食品法》规定,食品和饲料经营者的责任包括四个方面:( 1)对于其怀疑有问题的食品或饲料,应立即通知主管机构,如果产品已经到达消费者手中,应该立即召回,并告知召回原因。( 2)有责任传递食品和饲料安全的相关信息,建立完善的追溯体系。(3)在食品和饲料存在风险的情况下,应向主管机构通报相应的风险防范措施。( 4)与主管机构合作,避免食品和饲料可能或者已经引起的风险。

  在《一般食品法》的框架性要求下,第852/2004号条例规定食品生产、加工和销售所有阶段中生产者都应对自身经营的食品安全负责,包括进行食品安全知识的培训、采取食品安全控制措施、按照主管机构的要求进行注册和批准等。与此同时,也规定了主管机构在向生产者提供技术咨询和行政服务中应负的责任。该条例也明确指出了经营者是承担食品安全的责任主体,这对于欧盟本土的进口商乃至零售商都施加了压力。换言之,一旦进口食品出现安全问题,进口商和零售商就要负担起生产者的责任。

  四、欧盟动物源性食品安全监管的有效措施

  对于保障动物源性食品安全而言,第一阶段是生产阶段,主要建立了可追溯性制度和HACCP制度;第二阶段是流通阶段,主要建立了快速预警系统;第三阶段是消费阶段,主要是运用食品标识制度将安全信息传递给消费者。

  (一)欧盟关于动物源性食品安全的可追溯性制度

  1996年英国疯牛病引发的恐慌,加上丹麦的猪肉沙门氏菌污染事件和苏格兰大肠杆菌事件等动物源性食品安全事件的发生,使得欧盟消费者对政府食品安全监管缺乏信心,为了确保食品安全并在可能发生某种食品安全问题时能够及时准确地实施召回,动物源性食品可追溯性制度在欧盟首先应运而生。

  在《一般食品法》之前针对特定种类的食品和饲料有可追溯性的立法要求,在此之后,可追溯性制度开始成为欧盟食品法的一项一般原则,适用于欧盟市场上及进口到欧盟的所有食品、饲料及其整个食品链条,它在本质上是欧盟用于食品安全和风险管理的一种预防性和程序性措施[ 7]。《一般食品法》第3条将“可追溯性”解释为:在生产、加工及销售的各个环节中,对食品、饲料、食源性动物及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质进行追溯或追踪的可能性。该法第18条第1款明确了可追溯性的适用范围,食品、饲料、食源性动物和其他任何有意或希望添加到食物和饲料中的物质都应该在生产、加工和分配的各个阶段体现可追溯性,从而使欧盟可追溯性制度也覆盖“从农场到餐桌”的全部食品链条。可追溯性制度的实施主体包括了从事农场经营、食品加工、运输、储存、配送及零售等所有食品链的食品和饲料经营者。

  欧盟学界普遍认同食品链条中确立可追溯性制度的必要性,但是对于可追溯性的范围要求有三种不同的主张:( 1)“内部追溯”,即食品链条中某一环节(通常是一个公司)内的追溯,该主张关注的是一个公司的内部管理,或者原料的流通或使用记录;( 2)“前一环节和后一环节的追溯”,它强调的是食品链中的各环节要了解产品从何而来,运往何处;(3)“链条追溯”,即在生产、加工和配送的各阶段中的每一环节之间都实现可追溯,是将农场主到零售商之间的全部过程都联系到一起[ 8]。目前欧盟实际上采用的可追溯性制度覆盖了食品链中“前一环节和后一环节”的追溯。

  欧盟动物源性食品安全追溯的主要环节包括:(1)饲养动物或生产以动物为原料的初级产品的食品业从业人员必须保存记录,并在需要时将这些记录包含的相关信息提供给权威机构或相关人员。必须保存的记录包括:a.喂养动物的饲料的性质和来源;b.动物用药和其他治疗手段,施用药物的日期和停止用药的时间;c.可能影响以动物为原料的产品安全的疾病;d.从动物样本上获得的可能影响人类健康的分析结果;e.从对动物和动物原产地的产品检查得到的相关报告[ 9]。( 2)屠宰厂的食品链信息判断。官方兽医要确认屠宰厂负责人已经提供并检查了将被屠宰的动物的相关食品链信息[ 10]。(3)在销售环节要向消费者提供足够清晰的产品标识信息[ 11]。( 4)消费者对动物源性食品质量的查验情况。

  (二)关于动物源性食品安全的HACCP制度

  危害分析和关键控制点制度是在宇航食品工业的发展中形成,是美国宇航局为了确保在太空停留期间宇航员不患腹泻、呕吐、食物中毒或其他食源性疾病而首先采用的。后来,HACCP被发展成为一项确保全球食品安全的制度。HACCP制度包含两层含义:其一是危害分析,即要求食品生产者对食品生产过程的每一个步骤做出分析,确定危害产生的环节、识别危害的种类、找出危害的来源并采取预防控制措施,危害分析与制定控制措施是HACCP制度的基础;其二是关键控制点,是指在食品生产链条中能够进行控制的生产步骤,该控制要能够防止或消除某一食品安全的显著危害或将其降低到可接受的水平。这些标准是在科学评估和政治考虑的基础上制定的。实际上,生产者采取的控制方法应当与官方控制组织和市场相一致。风险评估时应该包括对流行病数据、加工环境、消费数据和所有因食品污染而产生的风险评估有用的信息的分析。

  《一般食品法》规定农场主有义务控制农场卫生以及药物和生物性农药的使用。尽管立法者注意到为确保食品安全,在农场这一步骤中应实施危害分析和控制措施,农场主有义务保证经营过程的卫生,但是却没有规定农场主参与诸如HACCP控制系统的义务。另外,由于对农药滥用和误用的证据有时很难掌握,所以对一些主要的食源性动物传染病的监督并不能达到预期结果。在初级生产中建立以HACCP为基础的监控体系,对管理能力的要求也较高,这对于并没有包含在整体质量管理体系中的初级生产经营者来说困难很大。

  根据第852/2004号条例第5条关于HACCP制度的一般性规定,动物源性食品的危险分析和关键控制点制度主要包括以下步骤:( 1)进行危害分析,识别动物源性食品中任何必须要预防、消除或降低到可接受水平的危害。( 2)确定关键控制点,即能够有效控制危害的生产加工步骤或程序,在该步骤或程序中必须通过有效控制来防止或消除危害或将危害降低到可以接受的水平。动物源性食品的关键控制点是由食品加工过程的特异性决定的,随着加工过程、仪器设备、卫生控制等的改变,关键控制点也可能改变。( 3)确定关键限值,即根据动物源性食品的具体情况确定每个关键控制点的允许范围,对识别危害的预防、消除或降低,区分可接受性与不可接受性。( 4)实施监控,在关键控制点建立并执行有效的监控程序。( 5)应急预案,即当监控显示动物源性食品的某一关键控制点不受控制时,要成立安全问题处理小组及时召回该食品,如果可能危及公共安全,则应向主管部门和当地政府报告。( 6)验证程序,即确定HACCP制度是否按照计划实施,或者计划是否需要修改以及修改后的方法、程序、检测及审核手段等。( 7)建立记录,即记录动物源性食品生产者在实施HACCP制度活动的全过程。从以上分析可以看出,该制度是一种预防性的食品安全控制方法,它克服了现场检验和最终产品测试等传统食品安全控制方法的缺陷,可以使企业将精力集中到加工过程中最易发生食品安全危害的环节上,使食品控制更加有效[ 12]。

  (三)欧盟动物源性食品安全的快速预警系统

  1979年食品安全领域开始出现快速预警系统,但是该系统的适用范围最初并不包括动物饲料。《一般食品法》第50条引入了食品和饲料的快速预警制度(Rapid Alert System for Food and Feed,RASFF)。

  RASFF是交换源于食品或饲料对人类健康有直接或间接危险的信息的网络,根据《一般食品法》第50(6)条的规定,在欧盟委员会同意的基础上,第三国或国际组织也可以参加到RASFF之中。目前,该系统的成员包括欧盟27个成员国、欧盟委员会、欧洲食品安全局、挪威、列支敦士登公国和冰岛,由委员会负责管理。当RASFF网络中的成员发现食品或饲料中存在直接或间接的严重危险的信息时,必须及时通知委员会。委员会对收到的汇报信息进行评估并采取下列三种不同的通知方法:第一,如果某成员国市场上销售的食品或饲料存在危害或需要立即采取行动时,委员会将发出警示通知( alert notification);第二,如果有关食品或饲料的危害已经确定,但在其他成员国因市场上尚无此类产品销售而没有必要立即采取措施时,委员会就对其他成员国发出信息通知( information notification);第三,边境拒绝通知( border rejection notification),它是2008年从信息通知中分离出来的,主要目的是拒绝有关产品进入共同体市场。这些通知要传达到所有网络成员指定的RASFF联系点和欧洲食品安全局。当通知涉及禁品的进口,信息还要送达欧盟边境检查站,以便确保被拒产品不会通过其他边境站重新进入共同体市场。在此系统中,欧洲食品安全局的角色是分析通知的内容并向成员国提供科学和技术信息。

  值得一提的是,欧盟还根据第82/894号指令建立了动物疾病通知系统(Animal Disease Notification System,ADNS),其目的是通过对一些重要的动物传染性疾病进行登记和记录,确保负责动物健康的国家主管当局与负责动物传染性疾病的委员会之间快速地交换信息,并确保动物和动物源性食品贸易不至受到不必要的影响。

  (四)欧盟动物源性食品标识

  食品安全的可追溯性制度是建立在关于食品的各类信息的基础上,也就是通过食品标识所反映的信息对食品安全进行追踪监管,食品生产链上的信息是在发现动物源性食品安全问题后能够有效进行追溯的前提,完善的食品标识可以帮助消费者有效地识别食品的安全信息,从而使消费者做出正确选择。

  欧盟有关食品标签的法规采取两种立法体例:1.欧盟食品标签的“横向”法规体系,即规定各种食品标签通用的内容,如价格规定和营养标识等。这是在欧盟成员国销售的食品都要符合的通用标签法规。如关于食品标签、标识和广告的第13/2000号指令及其修正案都要求确保消费者通过标签能获得所有有关产品制造商、储存方法等内容的信息。

  2.欧盟食品标签的“纵向”法规体系,即针对不同种类的食品而规定不同的标签内容和要求。在“纵向”法规体系中,动物源性食品的标识较其他食品的标识更为严格。除了满足普通食品标识共有要求外,动物源性食品还需要附有卫生标识(Health Mark)和鉴定标识( Identification Mark)。卫生标识是指官方对动物源性食品实行控制,表明其符合相关法规的要求而使用的一种标识[ 13]。

  卫生标识的加盖和使用由欧盟官方兽医进行管理。卫生标识的记录内容应当包括生产商所在的国家名称或代码、屠宰场的许可证号或代码以及官方检测人员姓名等。动物经过宰前和宰后检验且没有任何理由被认定为不适合人类食用,才能加盖卫生标识。只要官方兽医确信检验结果是合格的,就有权在检验结果出来前加盖卫生标识。每一个动物体,包括其分解后的每一部分都应该加盖卫生标识。在屠宰场外进行紧急宰杀的动物肉必须加盖特殊的卫生标识,它不同于一般卫生标识,也不同于鉴定标识。标有这种特殊卫生标识的肉类只能在屠宰地所在的市场上销售[ 14]。除非经过猎物加工厂处理和宰后检验合格,未经处理的野外狩猎物的肉不能加盖卫生标识。对于法律中没有要求使用健康标识的动物源性食品,则应该在加工过程中或加工后使用鉴定标识。

  欧盟动物源性食品鉴定标识由三部分构成,即生产商所在的国家名称、生产商的注册号和欧盟委员会的标识。食品生产商只有在企业的注册和动物源性产品的加工都符合法律要求时,才可以应用该鉴定标识。鉴定标识必须在产品离厂前使用,且只有在产品更换包装或进一步深加工时才可以使用新的标识[ 15]。

  四、欧盟动物源性食品安全法律政策对我国的启示

  欧盟对动物源性食品安全的有效保障主要得益于完善的食品和饲料安全立法、良好的科学建议作为决策的基础以及有效的执行和监管机制。我国目前食品安全问题频发,建立和完善“从农场到餐桌”食品安全法律体系刻不容缓。借鉴欧盟保障动物源性食品安全的成功经验,我们至少要注意做到以下几点:

  第一,也是最为重要的,应该明确规定并强调保障食品安全,尤其是动物源性食品安全的各方责任和义务,不仅要规定官方监管的重要职责,更应该强调食品生产者的责任。食品生产者应该主动将疑有问题的食品或饲料通知主管机构并立即实施召回;有责任传递食品和饲料安全的相关信息,建立和参与食品安全追溯体系,并着重强调初级产品生产者也应当参与该体系;在食品和饲料存在风险的情况下,应向主管机构通报相应的风险防范措施以及与主管机构合作,避免和减少食品和饲料可能或者已经造成的危害。

  第二,应该突出食品生产、加工及销售的全程监管。欧盟将食品安全管理放大到食品链的全过程,更加注重食品生产各个过程的安全,要求杜绝食品生产过程中可能产生的任何污染。针对动物源性食品,不仅要求最终食品本身符合新的食品安全标准,而且强调在整个生产过程中的每一个环节也必须符合标准。

  第三,应该注重对动物源性食品安全和非动物源性食品安全的区别管理。欧盟专门针对动物源性食品安全制定了更加严格的卫生条例和官方控制条例,能够更有效地预防食源性动物传染病的发生并确保动物源性食品安全;突出了食品生产过程中的可追溯管理,对动物源性食品安全的追溯可至动物的饲养饲料,并强调食品尤其是动物源性食品的健康标识与鉴定标识的运用。

  第四,应该明确注重动物健康与动物福利是保障食品质量和安全的至关重要的因素。这主要体现在防止动物疾病的传播和人道化对待动物方面。有关食源性动物健康和动物福利的标准不仅在农场饲养的过程中应该得到遵守,而且在运输和屠宰过程中也需要得到重视。

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