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解读我国报废汽车法规《汽车产品回收利用技术政策》

http://tbt.testrust.com 来源: 时间:2014-10-21

  一、制订政策的目的与背景

  为了保护国内自然环境,提高资源的利用率,推动我国建立汽车产品报废回收制度,实现社会经济的可持续发展,2006年2月6日国家发展与改革委员会、科学技术部、国家环保总局联合颁布了《汽车产品回收利用技术政策》,引起了国内汽车生产企业的广泛关注。这一技术政策采纳了有关部门在2003年11月完成的“中国汽车产品回收技术政策研究”建议内容,覆盖了大多数汽车产品,涉及到了整个汽车行业供应链,是对国产汽车、进口汽车产品的共同要求,其目的是为了指导国内汽车生产企业和进口汽车销售企业开展汽车产品的回收利用工作。

  欧盟是制定报废汽车回收利用技术法规的最早地区,在2000年9月18日就颁布了2000/53/EC《关于报废汽车的技术指令》,将汽车生产企业与报废汽车的回收利用工作联系在了一起,引起了全球汽车生产企业的广泛关注。随后欧盟各成员国纷纷制订强制性法规,落实该指令的要求,从而构建了对欧汽车贸易的绿色壁垒。美国三大汽车公司对此采用了一系列积极应对措施,同时也得到了日本、韩国等汽车出口国的快速响应。日本在2002年7月颁布的《汽车再循环法》提出了类似的要求,韩国也形成了报废汽车回收利用的法律草案。

  二、技术政策的主要内容

  《汽车产品回收利用技术政策》将汽车产品的回收利用率指标纳入到汽车产品的市场准入许可管理体系,设定了未来十年汽车产品回收利用目标;首次要求加强汽车生产企业的责任管理,在汽车生产、使用、报废回收等环节建立起以汽车生产企业为主导的管理体系,从而将汽车生产企业的责任从传统的产品开发设计、生产制造、销售和售后服务等领域延伸到报废汽车回收利用领域;鼓励汽车行业高效利用材料、降低能耗、消除废弃物的危害性,限制使用重金属。该技术政策提出了三个阶段的汽车产品的可回收利用率和材料的再利用率目标,要求自2008年起,汽车生产企业或进口汽车销售企业开始进行汽车产品的可回收利用率登记备案工作,为实施各阶段性目标进行技术准备。

  该技术政策规定:自2010年起为第一阶段,要求所有国产及进口的M2类和M3类、N2类和N3类汽车产品的可回收利用率要达到85%左右,其中材料的再利用率不低于80%;所有国产及进口的M1类N1类汽车产品的可回收利用率要达到80%,其中材料的再利用率不低于75%;同时要求除含铅合金、蓄电池、镀铅、镀铬、添加剂(稳定剂)、灯用水银外,限制使用铅、汞、镉及六价铬。自2012年起为第二阶段,要求所有国产及进口汽车的可回收利用率要达到90%左右,其中材料的再利用率不低于80%。自2017年起为第三阶段,要求所有国产及进口汽车的可回收利用率要达到95%左右,其中材料的再利用率不低于85%。从而使我国的报废汽车回收利用工作达到国际先进水平。

  此外,该技术政策还要求低速载货汽车、三轮汽车、摩托车以及挂车等产品参考M类和N类汽车产品的要求执行,但没有确定具体目标及实施进度要求。

  三、汽车生产企业的责任与义务

  按照该技术政策的要求,汽车生产企业既要从设计源头考虑产品报废回收问题,又要将自己的责任延伸到报废汽车回收利用领域。这实际上是要求汽车生产企业改变传统观念,采取主动措施来承担在报废汽车回收利用方面的责任:

  第一、开展汽车产品生态设计的责任

  该技术政策要求国内销售的汽车产品在设计时充分考虑产品报废后的可拆解性,遵循易于材料分类回收的原则;优先采用资源利用率高、污染物产生量少的材料,以利于报废汽车的回收利用;尽量采用质量轻、可再生的零部件或材料,最大限度地选用可循环利用的材料,并不断减少所用材料的种类,以利于材料的回收利用;同时还要保证汽车塑料的回收及再生利用率持续增加。这都与生态设计理论极其吻合,实际上是要推动汽车生产企业开展汽车产品生态设计工作。

  生态设计是一种资源循环利用的技术,要促使物质资源在生产过程中反复循环流动:资源—产品—再生资源,以降低生产活动对自然环境的影响。这就要求设计人员既考虑产品设计时原材料选用对环境的影响,又考虑报废产品回收处理时对环境的影响。选择环保材料是实现汽车产品生态设计的关键。产品设计工程师不能局限于过去那种只强调技术性能、经济指标和审美因素的产品材料选用思路,要将节约能源和保护环境等因素纳入到产品设计开发过程之中,在保证汽车产品功能、质量和安全性能的基础上,尽可能选择可回收利用的材料,提高资源利用率;同时选择那些低能耗、少污染、无毒无腐蚀性的材料,以减少材料对环境的破坏作用和潜在威胁。可见,资源消耗减量化、零部件或材料的再循环与再利用是汽车产品生态设计的基本原则。当然,要求汽车生产企业开展汽车产品生态设计,还需要整个汽车行业共同参与,制定相应的汽车材料技术规范,构建一套生态设计技术标准体系,确定汽车产品环境性能评价体系。只有这样,汽车生产企业才能稳步推进汽车产品生态设计工作。

  第二、禁用与限制使用有害物质的责任

  该技术政策首次提出汽车产品禁用有害物质的要求,对于散发有毒物质和破坏环境的材料要禁止使用,同时减少并最终停止使用不能再生利用的材料和不利于环保的材料;对于铅、汞、镉和六价铬等重金属要求限制使用,并计划制定重金属使用的豁免条款;此外,还要求汽车生产企业对含有害物质的零部件进行标志或编码。这是为了支持汽车产品生态设计工作。然而,材料的禁用和限制使用要依赖于我国材料工业的技术创新与进步,这也是汽车生产企业实施该技术政策需要解决的关键技术问题。

  考虑借用欧盟有关重金属禁用的豁免条款,向国内材料工业界表达国际汽车行业的需求,明确材料工业的研究重点,反过来能支持我国汽车行业开展重金属禁用工作。如果直接采用“全球汽车物质申报清单”,开展材料的禁用与限制使用工作,能向整个汽车产品供应链传达国际汽车行业的需求,方便汽车零部件向汽车生产企业申报材料数据,促使汽车生产企业建立新产品材料数据库,形成计算汽车产品回收利用率的基础数据,为开展新产品的回收利用率的申报工作提供计算依据。采用国际规范也有利于国内汽车产品和零部件的出口,促进国内汽车行业与世界的接轨。

  这里需要指出的是:“全球汽车物质申报清单”是根据各国法规的变化和科学技术水平的发展而进行定期更新的。与我国以往采纳国际标准的做法不同,需要与我国汽车行业建立长期的信息沟通机制,不断跟踪材料工业的技术进步,以反映我国材料工业的发展水平。

  第三、材料数据申报的责任

  对于汽车产品的回收利用率指标申报,该技术政策要求汽车生产企业收集全部零部件材料数据来计算这类指标,判定产品对该技术政策的符合性。因此,建立相关材料数据申报平台,用于收集相关产品的材料使用数据,是企业计算产品回收利用率指标的依据。该技术政策明确要求零部件生产企业向汽车生产企业提供零部件的材料构成、结构设计或拆解指南、有害物含量及性质、废弃物处理方法等信息,支持汽车生产企业核算产品的可回收利用率。但是,这些要求涉及到了汽车零部件和材料生产企业的核心技术,需要正确处理知识产权保护与材料成分信息披露之间的矛盾。

  考虑到材料数据的申报要求和数据库的管理成本,如果每个汽车生产车企业都自己定义材料数据申报要求、建立材料数据申报数据库平台,会导致汽车产品回收利用率不具备可比性,也不利于降低汽车产品的管理成本。在国家还没有形成统一的材料数据申报平台的情况下,考虑使用“国际汽车材料数据系统”来申报材料数据,值得汽车行业主管部门和整车企业深思。此外,我国汽车工业已经在2005年实现了出口总额大于进口总额的逆转,采用国际惯例则有利于保持汽车整车和零部件持续增长的出口趋头,也能够利用国际惯例来处理材料供应商提供“材料成分数据”与保护其商业机密的法律问题。

  第四、产品拆解信息公开的责任

  为了支持报废汽车拆解工作,该技术政策按照国际惯例要求汽车生产企业提供《汽车拆解指导手册》,并提供相关的技术培训,以提高报废汽车回收利用率。因此,汽车生产企业有公开产品拆解信息的义务;同时也要考虑建立相应的信息共享技术平台,以低成本的方式来公开产品拆解信息。对于一些采用黑匣子设计的零部件,零部件供应商应该提供相应的拆解信息。当然,保护知识产权在我国已经形成了一套完整的法律体系,如何处理披露“产品结构信息”与保护知识产权的关系,也是一个值得商榷的法律问题。

  这里需要指出的是:国外汽车生产企业是否需要在国内披露产品拆解信息、如何向国内企业公开信息、是否利用中文披露信息等问题需要进一步规范。对于过去已经销售的产品如何回收等问题,该技术政策也没有进一步明确。是否可以考虑利用“国际汽车拆解信息系统”来获得进口汽车的信息、公布国产汽车的拆解等信息,需要在汽车行业内部达成共识。

  此外,该技术政策要求自2010年起汽车生产企业或进口汽车总代理商建立产品回收体系,或委托建立产品回收系统,或按规定缴纳相关回收处理费。由于可以选择不同的做法,多数汽车生产企业会等待付费制度的出台,这样将浪费宝贵的技术准备时间。该技术政策要求汽车产品装饰、维修和保养等过程与汽车生产过程一样,选择和使用可回收利用率高、安全和环保的产品。对于拆解零部件的再使用和再制造、废旧零部件进口等方面,该技术政策也提出了一些原则性要求。

  四、我国技术政策与欧盟技术指令的差异

  我国的《汽车产品回收利用技术政策》,作为一种指导性技术文件,其条款的可操作性比较差,需要依靠更为详细的技术标准来支持其实施。相对而言,国外的同类要求是强制性技术法规,等同于我们的强制性国家标准。如:欧盟的《2000/53/EC关于报废汽车的技术指令》,各成员国已经以强制性法规的形式进行了落实。欧盟的技术指令在将汽车生产企业的责任延伸到报废汽车回收利用领域的同时,强调了“最终用户免费提交报废汽车”和“谁生产、谁回收”的报废汽车回收利用原则,并通过重金属禁用来提高材料回收利用率,重新平衡了生产者、消费者、报废汽车拆解处理企业、报废产品管理部门等相关利益方的责任与义务,促进了欧盟材料工业的技术进步,成功地设立了欧盟汽车产品销售的“绿色门槛”。

  与欧盟技术指令相比,我国的技术政策在重金属禁用的豁免条款方面的要求过于简单,与国际同类技术法规相比存在着一定差距,导致国内汽车生产企业无法进行技术准备,更无法向材料工业提出重金属禁用的具体要求。该技术政策在要求汽车生产企业回收报废汽车的同时,也提出了付费制度供企业选择,但没有要求最终用户免费提交报废汽车。由于提高报废汽车的回收利用率需要依靠技术创新与进步,特别是材料工业的技术创新。如果企业单方面增加投资,会导致产品成本增加、竞争力下降。因此,如果能通过付费制度来免除汽车生产企业回收报废汽车的义务,那么汽车生产企业就会消极地通过调整汽车产品价格等手段,将部分或全部负担转嫁给消费者,放弃一些有利于回收利用报废汽车的主动措施。同时,汽车生产企业还能通过要求零部件供应商满足材料回收利用率的方式,达到该技术政策对汽车产品回收利用率指标的要求。一旦国内原材料不能满足的该技术政策的要求,零部件供应商就只能进口原材料进行生产,或者再次引进技术、购买专利等,对我国的材料工业造成冲击。显然,这些做法都与国家制定该技术政策的初衷不符。

  由于我国经济发展水平的限制,多数进入报废状态的汽车都有超期使用的现象;同时在我国报废汽车具有较高剩余价值,其钢铁回收价格对一般车主来说又是一笔不小的收入,报废汽车的废弃现象极为少见。因此,汽车生产企业在建立自己的报废汽车回收利用体系后,要想从最终用户手中免费获得报废汽车的难度比国外要大,提高了报废汽车的回收成本,企业独立承担此责任存在困难。另外,我国报废汽车产品的回收利用工作一般都是由手工操作完成,回收利用率比较高,存在的主要问题是:报废汽车拆解不规范、非法使用拆解零部件、拆解时造成二次污染等问题。但是,该技术政策没有强制性地将汽车生产企业的雄厚资金引入到报废汽车产品的回收利用领域,以增加该领域的投资力度。

  五、需要跨汽车行业合作的关键问题

  国际上通用的报废汽车回收利用流程一般可分为:预处理、拆解、破碎、回收利用等四个步骤。进一步细化这一回收利用流程,定义具有中国特色的报废汽车回收利用方式是今后需要深入研究的重点。

  国外由于人工成本昂贵等原因,一般采用高度机械化的方式来回收处理报废汽车。对于一些零部件的充分拆解存在难度,如:汽车玻璃等,在我国利用人工方式拆解,几乎实现了100%回收,而采用机械方式需要先破碎再回收,回收难度实在不小。因此,针对我国国情定义报废汽车回收处理流程,能够有效提高报废汽车的回收利用率。另外,由于经济发展水平的差异,我国没有掌握先进的回收利用技术,缺少先进的回收利用设备。如何针对我国的优势与劣势,适度借鉴国外先进技术,值得我们思考。

  在汽车产品设计时选用合适的材料,是汽车生产企业保障报废汽车回收利用率的重要手段。采用这种方法,汽车设计工程师必须先了解什么样的材料能够回收,在比较不同材料的回收利用性能的情况下,选用合适的材料。这就需要为汽车材料增加回收利用属性,确定报废汽车的材料回收利用认可程序,形成一个回收利用性能良好的材料清单,公布后供汽车设计工程师选用;同时这一清单也应该是随着科学技术水平的进步而不断更新的。提出这种要求的理由很简单:对于任何一种新材料,如果不披露其回收利用技术,其他企业就不知道如何回收利用这种材料。确定这样的回收利用原则有利于提高我国的报废汽车回收利用技术,防止以保护知识产权为由,拒绝披露材料回收利用信息,进行技术垄断。

  此外,由于我国的政策法规已经明令禁止进口“报废汽车”,所以我们可以不必当心:在报废汽车回收利用领域采用国际惯例之后,中国将来会变为世界拆车场。相反,如果我国在材料回收技术领域处于领先地位,以环保的方式进行拆车,成为世界拆车场,可以防止过度采矿,保护自然环境资源,以这种节约能源的方式获得经济发展所必需的材料,又何乐而不为?

  五、结束语

  《汽车产品回收利用技术政策》是我国制定汽车产品回收利用技术法规的良好开端,需要广大汽车生产企业积极参与各项配套政策的制定工作,为落实《汽车产品回收利用技术政策》提前进行技术准备,推动材料工业的技术创新与进步;只有汽车生产企业建立起一套从设计开发、材料选用到报废汽车回收利用的管理系统和运行机制,才能真正提升汽车产品的环保水平;只有组织国内汽车生产企业直接参与国际交流与合作,建立起报废汽车数据支持系统,才能促使我国汽车行业走向世界;政府主管部门综合平衡汽车生产企业、零部件生产企业、消费者、报废汽车拆解企业和环保等部门之间的利益与责任关系,才能保证我国的报废汽车回收利用政策得到有效实施。

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