龚柏华：WTO争端解决机制是破除贸易壁垒的宝剑

  以下为中国国际电子商务网就“中国加入WTO十周年”来在学习和运用WTO争端解决机制方面的相关话题，专访上海WTO事务咨询中心业务总监 龚柏华的精彩内容：  

     龚柏华教授在上海WTO事务咨询中心与到访的WTO总干事拉米合影

    ●“入世”十年来，中国在学习和运用WTO争端解决机制方面的总体表现是非常出色的，对于一些WTO成员对我国采取的不公平贸易做法， “入世”后我们有了一个“说理”的平台。     

    EC网：今年是中国加入世界贸易组织10周年，您如何评价中国“入世”这些年来在学习和应用WTO争端解决机制方面的总体表现？     

    龚柏华：自2001年12月加入世界贸易组织（WTO）的十年间，中国在参与WTO争端解决机制方面经历了逐步深入和提高过程，业已成为主要参与者。中国“入世”十年来，在学习和运用WTO争端解决机制总体表现应该是非常出色的。当时在讨论中国“入世”的利弊的时候，有一点大家比较一致的看法就是，中国“入世”后有一个“说理”的平台，来指控一些WTO成员对我国的不公平贸易做法，特别是滥用反倾销措施。应该说这一目标基本达到。

    中国“入世”初期，对待WTO争端解决机制非常谨慎，原则上不会去主动当“原告”，但有个例外，那就是在欧盟的鼓动下，参与了针对美国钢铁保障措施的WTO争端解决案。这个案子以欧盟牵头的八个原告方胜诉了，迫使美国最终放弃了其违背WTO规则的钢铁保障措施。这一案子对中国来说起到鼓舞士气的作用，至少中国“入世”来首先当原告，并且赢了。

    中国“入世”初期，以美国、欧盟为代表的WTO成员也没有急于对中国发起WTO争端解决，原因可能是，他们认为中国是在没有完全符合WTO体制要求的情况下加入WTO的，中国需要一个磨合期、过渡期，双方需要一个“蜜月期”。“蜜月期”一般不易吵架。但过了一段时间后，美国就开始不耐烦了，在2004年首次试探性地发起了针对中国有关集成电路增值税退税措施不符合WTO规则的WTO争端解决。这是中国当“被告”的第一案，最后中方做出了让步，答应修改相关规定。

    中国“入世”过渡期结束时即2006年，美国、欧盟等再也按捺不住了，准备改变策略，正面对中国发起WTO争端解决，试图以此来解决它们认为存在的双边贸易问题。2006年3月，美国联合欧盟、加拿大，对中国有关进口汽车零部件措施发起WTO争端解决，使该案成为真正的对中国发起的WTO争端解决第一案。这一案也让我们意识到，无论如何，WTO争端解决是回避不了的。

    2007年是中国“入世”过渡期结束第一年，美、欧等WTO成员也已经改变了“克制”对中国发起WTO争端解决的策略，开始加速发起对中国的WTO争端解决。在这一年里，WTO成员提起了13起争端解决案件。其中，针对中国提起的案件达4起，中国提起的案件有1起。有关中国的案件占全年提起案件的近40％，成为“中国WTO争端解决年”。值得注意的是，中国在这一年中，第一次单独就美国的“双反”措施发起WTO争端解决。

    自2007年后，中国政府对待WTO争端解决的态度更加趋于理性。2009年这一年中，WTO新发生案件半数涉及中国，中国超越美国、欧盟成为当年WTO争端解决活动中心，被学者称为“中国在WTO争端解决中的崛起年”。

    截至2011年6月底，中国作为争端方参与了29个WTO争端：在8个案件（涉及8个争端）中作为起诉方，在12个案件（涉及21个争端）作为被诉方。美国是中国主要目标，占了中国8个起诉案件中的6个，欧盟占2个。美国对中国发起11起，欧盟4起，墨西哥3起，加拿大2起，危地马拉1起。中国发起争端解决的案子主要集中在贸易救济领域（目前我们告美欧的案件主要是反倾销、反补贴和特保，唯一的一个例外是告美国的727禽肉案）。中国基本维持着攻少守多但又不失均衡的状态。

    随着中国国际贸易的增长，中国政府已经意识到，利用WTO争端解决机制处理与其他WTO成员的贸易争端会越来越普遍。在WTO争端解决机制下，起诉是运用规则为导向的法律手段敦促成员切实遵守WTO规则和承诺，应诉是通过正当法律程序捍卫成员的合法权利和贸易利益。

    总之，加入WTO十年来，我国参与WTO争端解决机制的工作取得了重要进展，参与程度也在不断深化。正如我国前驻WTO孙振宇大使所言：“通过我们的参与，扩大了我国在WTO成员中的影响，维护了我国的贸易利益，对WTO规则的发展和司法实践做出了积极贡献。今后我们会更广泛地参与WTO争端解决机制的各项活动，积累争端解决的经验，加强人才培养和队伍建设，为维护我国的合法权益和加强多边贸易体制做出更大的贡献。”

    回顾中国参加WTO争端解决的实践，我认为，要真正维护好我国的利益，需要我们真正对WTO规则和制度的把握。我们急需培育我们自己的律师、专家队伍。     

    ●如果运用得好，WTO争端解决机制会成为我们抗衡美国、欧盟等对我国采取的贸易保护主义措施的一件有力武器。    

    EC网：“入世”以来随着贸易量的快速增长，中国遭遇了前所未有的贸易摩擦。从实际情况来看，WTO争端解决机制对这些贸易纠纷的解决起到了多大的作用？     

    龚柏华：“入世”对中国对外贸易发展有很大的推动作用，中国已经成为世界第二大贸易体。由于中国出口量的增大以及出口面的扩大，必然会触及一些其他WTO成员的利益，因此，贸易摩擦时有发生。这种贸易摩擦成因可能是多重的，但其中是由一些WTO成员采取的贸易保护主义措施所引起的。

    WTO争端解决机制诉讼对解决贸易纠纷能起多大作用，我们不能盲目“乐观”，但也不能过于“悲观”。WTO是一个以规则导向的国际组织，是一种“俱乐部”，大家参加该“俱乐部”就要按游戏规则办事。这是WTO成员在“入会”时已经答应接受WTO争端解决裁决的约束力。因此，从目前WTO争端解决的“判决”案执行情况来看，还是非常不错的，绝大多数案子能够得到执行（取消、修改不当法律），在少数情况下，改不了法的，就让别人采取经授权的单方面的报复措施（如美国的做法）。当然，WTO争端解决有个缺陷，即“既往不咎”，它的判决不能对以前的行为进行处罚。

    具体到中国能否利用WTO争端解决机制来抗衡美国、欧盟等的贸易保护主义措施，我认为，如果用得好，可以成为一件有力的武器。我可以举“美国——某些影响中国禽肉进口措施案”为例。

    中美禽肉贸易争端要追溯到2004年。在2004年，中美两国同时暴发禽流感，此时双方均停止进口对方禽肉产品。为解决中美禽肉贸易问题，当年4月，双方经商谈同意同时解除对对方的“禁令”，美方提出希望先行出口，并保证履行承诺。在这种情况下，中方单方面提前对美国禽肉产品开放了市场。然而，在把本国禽肉产品输入中国以后，美方开始千方百计地阻止中国禽肉产品出口到美国。美国农业部以“履行有关法律程序”为由，将此事一拖再拖。直到美国农业部再也没有任何合适的理由限制中国禽肉产品时，2007年8月2日美国国会众议院通过了《2008财年农业拨款案》，其中第731条款列明“不得将政府拨款用于制定和实施有关中国禽肉产品输美的规定”。同时，美国《2008财年综合拨款法案》第733条也有相同规定。

    继731条款和733条款之后，2009年3月10日，美国参议院通过的《2009年综合拨款法案》第727条款规定：“根据本法所提供的任何拨款，不得用于制定或执行任何允许美国进口中国禽肉产品的规则。”3月11日，美国总统奥巴马签署了美国《2009年综合拨款法案》。该条款的出台以限制政府资金使用途径的方式继续将我国禽肉制品拒之门外。

    2009年4月17日，中国政府通过常驻WTO代表团致函美方，就美国2009年综合拨款法案第727节（简称“727条款”）提起了WTO争端解决项下的磋商请求。在磋商请求中，中国表示，“727条款”实质上完全禁止中国禽肉产品输美，违反了《关税与贸易总协定》(GATT)第11条“普遍取消数量限制原则”；“727条款”带有明显歧视性，也违反了GATT第一条“普遍最惠国待遇原则”；该条款还影响了中国禽肉产品向美国市场的市场准入，违反了《农业协定》第四条的有关规定。2009年6月23日，中国政府通过常驻WTO代表团致函WTO争端解决机构主席，要求WTO争端解决机构设立专家组，审查美国有关限制中国禽肉进口的措施。

    2010年9月29日，WTO专家组公布了专家组报告。专家组报告主要观点如下： 

    首先，专家组指出，《实施卫生与植物卫生措施协定》（《动植检协定》，即《SPS协定》）第5.1条“明确规定了卫生与植物卫生措施必须基于风险评估的基本原则”；第5.2条指出了世贸组织成员应当如何进行风险评估。在本案中，美方对于其在实施“727条款”前未进行风险评估未持异议，且也未向专家组提交任何风险评估材料，因此，专家组裁定美国违反了上述有关风险评估的规定。

    其次，专家组指出，尽管美国提交了诸多关于禽流感、禽肉走私、三聚氰胺污染饲料等报刊文章材料，但美国关于中国食品卫生执法存在问题的证据并不充足。专家组为此裁定，“727条款”并无充分科学证据支持，因而违反了《动植检协定》第2.2条关于卫生与植物卫生措施（动植检措施）应依据充分科学证据的规定。 

    第三，专家组裁定，美国对来自中国的禽肉产品和来自其他成员的禽肉产品适用了不同的“适当保护水平”（appropriate level of protection，ALOP），这种区分是任意的和不合理的，构成了对中国的歧视，因而违反了《动植检协定》第5.5条关于适当保护水平不应在不同情况下存在任意或不合理差异的规定，并且由此导致其不符合《动植检协定》第2.3条第一句关于动植检措施不应在情形相同或相似的成员之间构成任意或不合理的歧视的规定。

    第四，专家组指出，由于“727条款”对美国农业部食品安全检验检疫局（FSIS）审批程序造成了不适当的迟延（undue delay），因此违反了《动植检协定》附件C第1条（a）项以及第8条关于实施动植检措施的程序不应受到不适当的迟延的规定。

    第五，专家组裁定，由于美国未将给予其他世贸组织成员的利益立即和无条件地给予中国，因此违反了《1994年关税与贸易总协定》（《1994年关贸总协定》）第1.1条有关最惠国待遇原则的规定。

    第六，专家组还裁定，由于在“727条款”执行期间，对来自中国的禽肉产品构成了禁止，因此也违反了《1994年关贸总协定》第11.1条有关取消数量限制的规定。

    本案专家组几乎支持了中方的全部主张，可以说中方大获全胜。2010年10月25日，世贸组织争端解决机构（DSB）会议正式通过了中国诉美禽肉限制措施案（DS392）专家组报告。美国表示不对本案上诉。

    中国的企业通过中国政府进行了WTO争端解决诉讼，最终迫使美国国会修改相关法律，取消针对中国的贸易保护主义的规定，这意义是非同小可的。要美国这一超级大国的国会修改法律不是一件容易的事！

    在反倾销、补贴、特保措施等领域，中国政府也已经开始了WTO争端解决诉讼，回击美国、欧盟等的贸易保护主义措施。     

    EC网：您在日常工作中接触过许多贸易纠纷的谈判与磋商，想必这其中既有成功的经验，也有失败的教训，能否列举一两个案例并进行一下点评。     

    龚柏华：我曾经为世界贸易组织的一本出版物提供过一个案例。这本书叫《应对加入WTO的挑战：案例研究》，收集了来自发展中成员的45个具体案例。

    在中国“入世”前，上海市政府曾经有规定：国产车每月发放的牌照远多于进口车的牌照，其思路是想通过这一措施来“限制”进口车的消费。这一措施引起了美国进口商的不满，认为这是违反WTO规则的，他们通过美国驻上海领事馆要与上海市政府交涉。后来，美方被推荐到上海WTO事务咨询中心来。我与我的同事经过仔细分析，认为上海市政府这一措施是违反了关税与贸易总协定下的“非歧视待遇”原则，即不能对国内产品与进口产品采取歧视措施。于是，我们与上海市政府相关部门协商、解释，最终上海市政府采纳了我们的意见，取消了这一不合理的规定，避免了一场可能的贸易争端，赢得了外方的赞赏，树立了按规则办事的形象。按中国“入世”承诺，WTO成员方也可针对中国的地方政府的贸易措施进行起诉的。事实上，取消这一措施，并没有妨害中国轿车产业的发展，恰恰相反，在中国“入世”的竞争压力下，中国的轿车产业得到了迅猛发展。这也反证了中国“入世”给中国产业带了改革推动力，增强了竞争意识，从而在竞争中取胜，或“双赢”。

    更多的涉及双边的贸易、投资纠纷的案例分析，欢迎访问我博客的相关栏目：http://blog.sina.com.cn/gongbaihua。     

    ●“入世”以来，中国企业应对贸易纠纷的能力的确是在不断提高，但仍需要在提高规则意识、应诉能力以及采取灵活应对方式等几个方面多做努力。     

    EC网：您所在的机构长期从事与WTO事务相关的咨询服务，请问目前企业在哪些方面有较多的咨询需求？“入世”以来，中国企业在处置和应对贸易纠纷方面已有所进步，但仍存在许多问题，您认为企业在哪些方面还应该多下功夫？     

    龚柏华：上海WTO事务咨询中心成立于2000年10月26日，是中国最早的地方性专业WTO咨询服务机构，该机构是由上海市政府资助的，为政府、企业、社会多方面服务的专业机构。在中国“入世”以来，该中心为中外企业提供了广泛的有关WTO事务的咨询服务。

    归纳而言，中国企业关注比较多的是公平贸易环境以及如何应对。我们自2005年起，就开始编制中国主要贸易伙伴国的贸易、投资环境白皮书，跟踪这些国家新出台的贸易、投资政策，发现可能的贸易壁垒措施，分析其可能违反WTO规则的地方。这也是企业最为关心的。企业咨询比较多的是关于国外对中国出口企业的一些反倾销、反补贴措施的合法性，以及如何避免或“规避”被指控倾销、补贴。中心根据规则、数据建立了“反倾销预警和监控系统”，通过对出口数据、价格的跟踪，及时发现可能被指控倾销的情况，与企业一起会诊，讨论解决方案。另外，我们服务的对象还包括外商投资企业，他们非常关心中国如何落实中国“入世”承诺。我们中心每年都与上海市政府有关部门合作，编制《上海外商投资环境白皮书》，就外商关心的问题进行解答。外商最为关心的是政策的透明度，措施的国民待遇。

    “入世”以来，中国企业应对贸易纠纷的能力的确是在不断提高，但也存在一些问题。我觉得中国企业在面对问题和解决问题方面仍然需要注意：第一，提高规则的意识。中国企业在对外贸易、国际投资的活动中要充分注意所在国的法律，相关的国际规则。如反倾销规则，在对外贸易中，不能单靠价格竞争，或竞争者之间的恶性竞争，结果造成出口价格偏低，被指控为倾销。另外，还要注意一些我们不太注意或重视的法律，如环境保护法、劳工法、反垄断法、海外反贿赂法。以反垄断法的价格串通为例，我们有些行业协会为了避免中国企业到美国市场无序价格竞争，试图通过行业协会成员“价格协调”来维护最低出口价，结果被美国企业指控为价格串通，违法美国的反垄断法。第二，提高应诉的能力。在贸易保护主义势力抬头的背景下，不排除一些外国竞争对手采取“滥诉”的方法，来打击中国企业、拖垮中国企业。中国企业如果面对诉讼，千万不能“不予理睬”，这样会轻易地被对方获得“缺席判决”而败诉。中国企业应在规定的时间内做出反应，以免在程序时间上失去抗辩的权利。在这方面企业也要学会充分利用相关咨询机构等社会资源。第三，采取灵活应对的方法。各国的法律或WTO规则毕竟有它不完备的地方，有些本身就是含糊的。企业在应对的时候可以巧用规则，破解贸易壁垒。如原产地的改变，产品税目的变化，这些都可从反倾销税中得到解决。

    总之，根本的问题是中国要增加竞争力，在规则的基础上据理力争。     

    ●外交磋商与争端解决手段不是替换关系，而是互为补充的关系。建议加强“中央政府—地方政府—行业协会—企业”之间“四体联动”网的建设，以便迅速发现问题，及时解决问题。     

    EC网：如今，我国对外贸易纠纷的解决，已由“入世”前的外交磋商向WTO争端解决机制转移，请问我国政府在推动这种转移的过程中都做了哪些具体工作，未来还将在哪些方面加强投入？     

    龚柏华：我国政府在解决对外贸易纠纷中的确更重视利用WTO争端解决机制，但我要强调的是，外交磋商与争端解决手段不是替换关系，而是互为补充关系。有些贸易纠纷，我们仍然需要依赖外交磋商解决，特别是与发展中国家的贸易纠纷，外交磋商的效果可能远大于争端解决。在涉及中国的特保措施案，中国政府基本上都是通过外交磋商来解决的，如最早的一起印度发起的针对中国工业缝纫机针的特保案，中国与印度后来通过外交磋商解决了该纠纷。当然，中国政府现在的确非常重视WTO争端解决机制的作用。其实，中国一直以“第三方”的身份参与WTO的争端解决案子，积极练兵，获取信息和经验。中国商务部条法司下专门设立了WTO法处，从原来的2-3人，发展到现在并行的两个处，人员也有十几个。中国政府还精心挑选了国内外精干的律师队伍，以便有效地应对诉讼和发起诉讼。中国政府还积极与企业沟通，听取他们的意见，代表其利益进行相关的WTO争端解决诉讼活动。中国政府现在还更加注意与学者专家的沟通，利用专家智慧，提高应诉和起诉的质量。

    WTO是政府间组织，只有成员政府有权参与WTO争端解决活动。因此，中国要有效应对WTO案件，需要在其政府内部建立协调和决策系统，并加大投入相应的人才和财政资源，做出适当的制度和机构安排。在人才利用和培养方面也任务紧迫：在WTO这个“英语化”机构内，司法诉讼程序都要使用英语，这首先就对有关工作人员的语言能力形成挑战，此外，在诉讼中对涉及到的高度专业化复杂化的贸易和法律问题也要求能够进行即时、周全、有效回应。

    中国政府需要加强中央政府—地方政府—行业协会—企业的“四体联动”网的建设，以便迅速发现问题，及时解决问题。政府考虑发起WTO案件的前提条件是政府了解国外贸易限制措施的存在及详情，但实践中是产业和企业而非政府处于国际贸易和投资活动第一线，知晓第一手信息，这两者之间明显存在一定信息差距。在中国面临大量贸易限制措施的背景下，现有的维权渠道却鲜有问津。《对外贸易壁垒调查规则》发布迄今，未有新的对外贸易壁垒调查被发起。近几年来政府和产业互动在增加，也出台了正式程序规则规范国外贸易壁垒调查，但实践情况并不令人满意。在此方面，政府和产业都需要做出调整。一方面，政府应给国内产业发送更多帮助信号，对如何利用贸易壁垒调查提供进一步指引。另一方面，中国产业和企业应改变WTO争端只是政府的事的心态，提高自身主动性和积极性。     

    ●对中国企业来说，避免反倾销和反补贴的最好办法，是不要授人以柄。中国企业需要进一步熟悉反倾销、反补贴的规则，在出口规划时应考虑到相关可能被指控的因素。     

    EC网：今年4月份以来，我国已遭受多起来自欧美的反补贴调查，这是欧美对中国贸易制裁发生的新的变化，可否请您介绍一下WTO 反补贴协议中的重要内容，在您看来欧美发起的调查是否合理？中国政府现在及未来应该从哪些方面去应对，企业自身又将如何采取有效措施？     

    龚柏华：WTO有关补贴与反补贴的规则主要在《SCM协定》中。《SCM协定》是《建立世界贸易组织的协议》的附件之一，对于所有成员方有约束力。《SCM协定》由11个部分32个条款和7个附件构成。主要内容是规范补贴的使用、成员为抵消补贴的影响而可以采取的措施，成员可以使用WTO争端解决程序寻求补贴的撤消或是消除补贴所致的负面影响。否则，该成员也可以自行展开调查，并对造成国内生产者损害的受补贴的进口商品征收反补贴税。

    《SCM协定》根据补贴对国际贸易的不同影响将补贴分为三大类别：禁止性补贴(又称为红灯补贴)、可诉补贴(又称为黄灯补贴)和不可诉补贴(又称为绿灯补贴)。之所以采用信号灯分类方法是因为制定《SCM协定》的目的并非旨在不合理的限制政府实施补贴的权利，而是禁止或不鼓励政府使用那些对其他成员方的贸易造成不利影响的补贴

    根据((SCM协定》第3条的规定，禁止性补贴可分为出口补贴(export subsidies)和进口替代补贴。之所以把这两种补贴列为禁止性补贴，是因为它们直接对国际贸易产生扭曲作用，出口补贴非正常的提高本国产品国外价格竞争力，进口替代补贴则对进口产品的正常竞争产生消极影响。

    只要补贴具有专向性并造成不利影响且两者之间具有因果关系，则可被认定是可诉补贴。可诉补贴具有隐蔽性，是不被禁止但又不能被免于质疑的补贴，只要一旦对进口成员国造成不利影响则该进口成员国有寻求救济的权利。

    《SCM协定》项下的不可诉补贴包括不属于第2条范围内的专向性补贴；以及属于第2条范围内的专向性补贴，但符合8.2条(a)项、(b)项及(c)项的所有条件。《SCM协定》第四部分规定的研发补贴、落后地区补贴和环境补贴这三类补贴在《WTO协定》生效之日起的5年内曾是不可诉的，但它们已于1999年12月31日失效(根据《SCM协定》第31条的规定)。由于成员方在1999年年底前未就不可诉补贴的延长适用做出决定，因此，目前已经不存在不可诉补贴的概念。在多哈回合谈判中有成员方提出恢复该条款，但由于各成员方基于不同的利益点，至今未达成一致意见。所以从目前的情况来看，只要国内补贴具有“专向性”则都为可诉性补贴。

    近年来，美国商务部为迎合其国内贸易保护主义势力，自2007年起，改变了其长期不对中国发起反补贴调查的实践，频繁地对来自中国的产品发起反倾销和反补贴的所谓“双反”调查。“双反”调查对中国出口企业利益损害严重，而且还有越演越烈的势头。因此，我国政府和企业不得不采取法律诉讼等途径进行抗争。一方面，我国企业已联合美国进口商在美国国际贸易法院提出抗辩。另一方面，我国政府代表相关企业，在WTO就美国的“双反”提起了争端解决。

    2008年9月19日，中国政府就美国在2008年6月到8月对中国标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路用轮胎采取的反补贴和反倾销措施，提起了WTO争端解决项下的磋商请求。中国认为，美国商务部使用非市场经济地位方法来裁定反倾销中的正常价值，同时又对同样产品裁定反补贴税，美国没有提供充分的法律依据让美国商务部避免对同一产品征收反倾销税和反补贴税的双重救济。

    由于中美双方就本案磋商不成，双方从而进入专家组程序。2010年10月22日，专家组公布其裁定。专家组裁定，中国没能证明美国的措施行为与《补贴与反补贴协定》第10条、第19.3条、第19.4条和第32.1条以及GATT第6.3条不一致。中国对专家组有关裁定提出了上诉。2011年3月11日，WTO上诉机构推翻了原专家组的裁定，认为美国此做法构成了违反WTO规则的“双重救济”。中国在上诉阶段能够在“双重救济”问题上翻案，可以说是解决了美国对中国产品反补贴调查中反复出现的系统性问题。中国商务部条法司有关人士表示，“该裁决是中方在世贸争端中取得的重大胜利”。当然我们也不应过于乐观，由此就认为美国已经延续五年的对华“双反”调查的错误做法今后将不能再延续，同时对其他可能对中国采取“双反”措施的国家也有相当大的震慑作用。我们要警惕美国改变策略继续对中国采用“双重适用”，而事实上欧盟也开始了对中国产品的双反调查。

    中国政府一方面可以选择适当时机和案子，继续通过WTO争端解决机制，来遏制美国、欧盟的反倾销和反补贴重叠使用的“双重救济”；另一方面，中国政府也有必要采取“反制”措施，对美国、欧盟的相关产品进行反倾销和反补贴的调查。对中国企业来说，避免反倾销和反补贴的最好办法，是不要授人以柄。中国企业需要自身或通过专业咨询机构，熟悉反倾销、反补贴的规则，在出口规划时应考虑到相关可能被指控的因素。

    总之，WTO争端解决机制是一把双刃剑，掌握它，就可以成为一把打开国际市场的钥匙、破除贸易壁垒的宝剑。